TREVI

Mit dem Fortschreiten der Entwicklung des Europäischen Binnenmarkts und der damit verbundenen Freizügigkeit verstärkte sich jedoch auch die Wahrnehmung der damit verbundenen Risiken und Gefahren. In Anbetracht dessen wurde auf einem Treffen des Europäischen Rates in Rom am 1. und 2. Dezember 1975 beschlossen, in den Bereichen Inneres und Sicherheit enger zusammenzuarbeiten. Zu diesem Zweck wurde die sogenannte TREVI-Gruppe (steht für Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence Internationale oder aber für den ersten Tagungsort Trevi) eingerichtet. Diese Gruppe bestand aus den Innenministern der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften und stand außerhalb des institutionellen Rahmens der Europäischen Gemeinschaften, deren Organe an der Tätigkeit der TREVI-Gruppe nicht beteiligt waren. Im Sinne intergouvernementaler Zusammenarbeit konnte die TREVI-Gruppe keine verbindlichen Beschlüsse fassen; sie konnte lediglich Übereinkommen ausarbeiten, die jedoch einer Ratifikation der Mitgliedstaaten bedurften.

Im Zuge der fortschreitenden Integration wurde deutlich, dass insbesondere aus dem Binnenmarkt und der Freizügigkeit Gefahren für die Mitgliedstaaten und ihre Bürger erwachsen können. Zu nennen sind insbesondere grenzüberschreitende Kriminalität, unkontrollierte Migration, aber auch das Problem des gezielten Ausspielens der einzelnen nationalen Rechtsordnungen gegeneinander.

Die im Zuge des Binnenmarkts und der Freizügigkeit vorgesehene Öffnung der Binnengrenzen und die Abschaffung der Personenkontrollen nur möglich war, wenn die Mitgliedstaaten im Bereich der Überwachung der Außengrenzen kooperieren. Andernfalls hätten Drittstaatsangehörige für ihre Einreise bzw. Zuwanderung den Mitgliedstaat mit den insofern liberalsten Vorschriften auswählen, von diesem aus dann aber in jeden anderen Mitgliedstaat ihrer Wahl weiterreisen können. Diese Kooperation erfolgte in den Schengener Übereinkommen von 1985 bzw. 1990. Das Schengener Übereinkommen von 1985, das einige der EG-Mitgliedstaaten unterzeichneten, sah zunächst eine Reduzierung der Grenzkontrollen vor, aber noch keinen vollständigen Abbau, weil Sorgen vor einer Zunahme internationaler Kriminalität und Terrorismus bestanden. Die vollständige Öffnung der Binnengrenzen bewirkte erst das Schengener Durchführungsübereinkommen von 1990, das erstmals eine Abstimmung der polizeilichen Aktivitäten in den Teilnehmerstaaten vorsah, und am 26. März 1995 zu einem Wegfall der Binnengrenzkontrollen unter zunächst sieben EG-Mitgliedstaaten führte. Es entstand der Schengen-Raum.

Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres

Der Vertrag von Maastricht wies der EU die Kompetenzen für die Harmonisierung der Asyl-, Visum- und Zuwanderungsvorschriften in die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres, ihre sogenannte dritte Säule (die anderen beiden waren die Europäischen Gemeinschaften und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) über, die stark intergouvernemental geprägt war: Beschlüsse konnten nur einstimmig von allen Mitgliedstaaten im Rat der EU getroffen werden, das Europäische Parlament hatte keine Mitspracherechte. Rechtsetzungsaktivitäten der EU waren für die Justiz- und Innenpolitik jedoch zunächst ausdrücklich ausgeschlossen worden. Gemeinsame Gesetze konnten deshalb anfangs nur durch eigene völkerrechtliche Verträge (sogenannte Übereinkommen oder Konventionen) geschlossen werden, die von allen nationalen Parlamenten ratifiziert werden mussten.

Konzept eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Dies änderte sich mit dem Vertrag von Amsterdam von 1997, der das Konzept eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ausdrücklich in den Rang eines Zieles der Union gehoben hat. Zugleich wurden mit dem Vertrag von Amsterdam die JZZ und die flankierenden Maßnahmen zum freien Personenverkehr aus der intergouvernementalen 3. Säule der EU in die supranationale 1. Säule überführt („vergemeinschaftet“), sodass darüber nun im Mitentscheidungsverfahren (mit Mehrheitsentscheid im Rat und Mitspracherecht für das Europäische Parlament) entschieden wurde. für sie galt somit das Mitentscheidungsverfahren, bei dem das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union gemeinsam Gesetze erlassen konnten. Der Vertrag von Amsterdam 1997 überführte die Kompetenzen für die Harmonisierung der Asyl-, Visum- und Zuwanderungsvorschriften, sowie der justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen (JZZ), in die supranational ausgerichtete erste Säule zu, mithin den EG-Vertrag. Nach Art. 14 Abs. 2 des EG-Vertrages (EGV) sollte in einem „Raum ohne Binnengrenzen“ der freie Verkehr von Personen gewährleistet sein. Dies betraf ausdrücklich nicht nur die Unionsbürger, sondern auch Drittstaatsangehörige. Dementsprechend sieht Art. 62 Nr. 1 EGV für beide Gruppen die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen vor. Seit Übernahme der Vorschriften über den freien Personenverkehr in die supranational ausgerichtete erste Säule der EU vollzog sich die Rechtssetzung in diesem Bereich im institutionellen Rahmen und nach den Bestimmung des EGV. Nach Art. 61 ff. erlasste der Rat hierzu „Maßnahmen“; er war also nicht auf eine bestimmte Handlungsform, sondern kann zwischen den in Art. 249 EGV genannten Rechtsakten, insbesondere der Verordnung und der Richtlinie frei wählen. Maßnahmen im Bereich des freien Personenverkehrs unterlagen grundsätzlich in vollem Maße der Gerichtsbarkeit des Europäischen Gerichtshofs. Für das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EGV bestand jedoch die Besonderheit, dass gemäß Art. 68 Abs. 1 EGV vorlageberechtigt (und gleichzeitig vorlageverpflichtet) nur solche nationalen Gerichte sind, deren Entscheidungen mit Rechtsmitteln nicht mehr angefochten werden konnten. Nach Art. 68 Abs. 3 EGV konnten der Rat, die Kommission und die Mitgliedstaaten beim EuGH auch Gutachten über die Auslegung von Rechtsakten im Bereich des freien Personenverkehrs einholen. Titel IV des EG-Vertrags sah eine Reihe von einschränkenden flankierenden Maßnahmen vor. Es waren dies:

• Festlegung von Normen und Verfahren, die die Mitgliedstaaten bei Kontrollen an der EU-Außengrenze einzuhalten haben, Art. 62 Nr. 2 lit. a EGV
• Festlegung gemeinsamer Visumvorschriften (visumpflichtige Drittstaaten, Voraussetzungen für Visumserteilung, einheitliche Visumsgestaltung), Art. 62 Nr. 2 lit. b. EGV
• Harmonisierungen im Asyl- und Flüchtlingsrecht (Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats; Mindestnormen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen als Flüchtlinge bzw. Asylberechtigte sowie für ihre Aufnahmen und ihren Schutz im Mitgliedstaat; EU-interne Lastenverteilung), Art. 63 Nr. 1, 2 EGV.
• Harmonisierungen im Einwanderungsrecht (Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen für legale Einwanderung; Bekämpfung illegaler Einwanderung)

Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen

Lediglich erhielten mit dem Vertrag von Amsterdam einige Mitgliedstaaten für die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Souveränitätsvorbehalte aufrecht, sodass sie als einziger Politikbereich in der dritten Säule verblieb. Allerdings wurden auch hier die Entscheidungsverfahren vereinfacht, indem nun der Rat der EU durch einstimmigen Beschluss Recht setzen konnte, ohne dass eine nationale Ratifizierung notwendig war. Die PJZS war damit der einzige Bereich, in dem die Europäische Union Gesetze erlassen konnte, ohne dass das Europäische Parlament oder nationale Parlamente daran beteiligt waren. Sie galt deshalb häufig als Beispiel für das Demokratiedefizit der Europäischen Union.

Die Grundausrichtung der PJZS wurde vom Rat der EU in sogenannten Rahmenprogrammen festgelegt, etwa GROTIUS, STOP, FALCONE und AGIS. Wichtige Schritte bei der Entwicklung der PJZS waren insbesondere die Errichtung des europäischen Polizeiamts Europol (1995, zunächst noch durch ein Übereinkommen gegründet und 2009 in den PJZS-Rahmen überführt) und der europäischen Justizbehörde Eurojust (2002). Der Schwerpunkt der Aktivitäten von Europol bestand im Sammeln und Auswerten von Informationen über grenzüberschreitende Kriminalität sowie in der Kriminalitätsforschung und der Aus- und Fortbildung von Polizeibeamten. Eurojust unterstützte die Koordinierung der Mitgliedstaaten etwa bei Ermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen und wirkte auf die Erleichterung von Rechtshilfe- und Auslieferungsersuchen hin. Obwohl im Rahmen der PJZS mehrere bedeutende Beschlüsse gefasst wurden (siehe unten), wurden immer wieder auch Defizite bei der Nutzung und Umsetzung der neu geschaffenen Instrumente beklagt. Nationale Polizeibeamte hegten gegenüber einer europäischen Zusammenarbeit häufig Vorbehalte, was die grenzüberschreitende Kommunikation und Kooperation erschwerte. Die Zusammenarbeit der Justizbehörden wurde hingegen meist besser eingeschätzt als die der Polizeien. Übergeordnetes Ziel der PJZS war nach Art. 29 EU-Vertrag die Gewährleistung eines hohen Maßes an Sicherheit durch ein gemeinsames Vorgehen der Polizei- und Justizbehörden der Mitgliedstaaten bei der Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität, insbesondere des Terrorismus, des Menschen-, Waffen- und Drogenhandels, von Korruption, Betrug und Straftaten gegenüber Kindern und Frauen. Erreicht werden sollte dieses Ziel nach Art. 30, 31 EU-Vertrag unter anderem durch eine Zusammenarbeit der Polizeibehörden im operativen Bereich, bei der Datenerhebung, bei Aus- und Weiterbildung und bei der Bewertung von Ermittlungstechniken sowie den Austausch von Personal. Im Justizbereich wurde die Erleichterung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei Gerichtsverfahren und bei der Vollstreckung von Entscheidungen angestrebt. Auch die Erleichterung der Auslieferung, die Harmonisierung von Rechtsvorschriften und der Abbau von Kompetenzkonflikten waren Ziele der PJZS. Außerdem sollten Mindestanforderungen an die Tatbestandsmerkmale und Strafen für bestimmte Straftaten eingeführt werden.

Zentrales Gewicht kam im Bereich der PJZS dem Rat der Europäischen Union zu, der nach Art. 34 EU-Vertrag für den Beschluss sämtlicher politischer Maßnahmen zuständig war. Übernommen wurde dies von der Formation als Rat für Justiz und Inneres. Die Regierungen der Mitgliedstaaten hatten damit die vollständige Kontrolle über diesen Politikbereich. Art. 33 EU-Vertrag stellte zudem ausdrücklich klar, dass die PJZS nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit berührte. Nach Art. 36 EU-Vertrag wurde der Rat von einem aus hohen Beamten der Mitgliedstaaten bestehenden Ausschuss unterstützt, dem Koordinierungsausschuss für den Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (kurz „Artikel-36-Ausschuss“). Dieser Ausschuss richtete Stellungnahmen an den Rat und wirkte bei der Vorbereitung seiner Beschlüsse im Rahmen der PJZS mit.

Die operative Tätigkeit im Rahmen der PJZS erfolgte im Wesentlichen durch Europol und Eurojust. Daneben gab es eine Taskforce der europäischen Polizeichefs, die jedoch nur zwei Mal jährlich tagte und selbst bei ihren eigenen Mitgliedern unter Akzeptanzproblemen litt. Die Europäische Polizeiakademie im englischen Bramshill schließlich befasste sich mit der Aus- und Weiterbildung von Polizeibeamten in Themenbereichen mit europäischem Bezug.

Die Rolle der Europäischen Kommission war in der PJZS vergleichsweise schwach ausgeprägt. Sie besaß nach Art. 34 Abs. 2 EU-Vertrag lediglich ein Initiativrecht und wurde nach Art. 36 Abs. 2 EU-Vertrag an den Arbeiten des Rates „in vollem Umfang beteiligt“. Außerdem konnte sie beim Europäischen Gerichtshof Nichtigkeitsklage gegen PJZS-Maßnahmen erheben. Das Europäische Parlament schließlich musste nach Art. 39 EU-Vertrag vor dem Erlass bestimmter Maßnahmen des Rates angehört werden; es wurde regelmäßig über die Arbeit im Bereich der PJZS unterrichtet und konnte Anfragen und Empfehlungen an den Rat richten. Einmal jährlich führte es eine Aussprache zu den Fortschritten der PJZS durch, es hatte jedoch keine eigenen Mitentscheidungsrechte.

Die PJZS unterlag der Judikatur des Europäischen Gerichtshofs in geringerem Maße als die Politiken der Europäischen Gemeinschaften, aber erheblich stärker als die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Er entschied nach Art. 35 Abs. 1,2 EU-Vertrag im Wege der Vorabentscheidung über Auslegung und Gültigkeit von PJZS-Maßnahmen, soweit die Mitgliedstaaten ihre nationalen Gerichte zu entsprechenden Vorlagen ermächtigt haben. Daneben konnten nach Art. 35 Abs. 6 EU-Vertrag die Mitgliedstaaten und die Kommission beim EuGH Nichtigkeitsklage gegen bestimmte PJZS-Maßnahmen erheben. Art. 35 Abs. 7 EUV schließlich sah ein Verfahren vor, wenn Mitgliedstaaten die PJZS-Maßnahmen nicht in angemessener Weise umsetzten (entsprechend dem Vertragsverletzungsverfahren für den Bereich der Europäischen Gemeinschaften).

Die gescheiterte Verfassung für Europa

Im EU-Verfassungsvertrag 2004 einigten sich die Mitgliedstaaten schließlich darauf, die PJZS als eigenständige Säule der EU abzuschaffen und auch für diesen Bereich das ordentliche Gesetzgebungsverfahren einzuführen, das Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit im Rat und ein gleichberechtigtes Mitentscheidungsrecht des Europäischen Parlaments vorsah. Zugleich sollte der organisatorische Rahmen der Zusammenarbeit in Strafsachen vereinfacht werden, indem etwa die bis dahin rechtlich eigenständigen Institutionen Europol und Eurojust als Agenturen der Europäischen Union anerkannt würden. Obwohl der Verfassungsvertrag 2005 nach gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden aufgegeben wurde, wurden die entsprechenden Bestimmungen in den Vertrag von Lissabon 2007 übernommen.

Vertrag von Lissabon und der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Der Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat, hat all diese Maßnahmen unter dem Politikbereich der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zusammengefasst und im Rahmen der Politikbereiche justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und polizeiliche Zusammenarbeit vergemeinschaftet. Damit wurde die frühere „3. Säule“ in den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union übernommen. Zugleich wurden die „flankierenden Maßnahmen zum freien Personenverkehr“ in Politik im Bereich Grenzkontrollen (Art. 77 AEUV), Asyl (Art. 78 AEUV) und Einwanderung (Art. 79 AEUV) umbenannt. Die Entscheidungen über die Innen- und Justizpolitik in der EU werden seitdem getroffen nunmehr grundsätzlich nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, das dem Mitentscheidungsverfahren entspricht. Irland und Dänemark wirken aufgrund von Zusatzprotokollen nur sehr begrenzt an den Politiken in den Bereichen Justiz und Inneres mit. Dasselbe galt auch für das Großbritannien vor dessen Ausscheiden aus der EU.