Kolonialzeit

In der unter britischer Kolonialverwaltung stehenden Kapkolonie und in Natal existierte bereits eine spezielle Verwaltungsbehörde, die sich allumfassend mit Angelegenheiten der Eingeborenenbevölkerung befasste. Diese koloniale Verwaltungsstruktur trug die Bezeichnung Native Administration (Eingeborenenverwaltung). Eine ähnliche Behörde existierte ebenso in der ehemals von den Buren regierten Republik Transvaal.

Die Aufgaben der damit beauftragten Beamten umfassten regionalplanerische Vorgaben, Investitionslenkungsaktivitäten, alltägliche administrative Verwaltungstätigkeiten für die jeweiligen Siedlungsgebiete, politisch-soziale Kontrollfunktionen und die administrativ-politische Führung der jeweiligen Chiefs. Als Chief wurden die Oberhäupter der Stammesorganisationen bezeichnet, die ihre Autorität durch die Verwaltung der Briten oder Buren erhielten. Tatsächlich waren sie keine ausschließlich traditionell legitimierten Stammesoberhäupter, sondern vollzogen eine aus europäisch geprägter Sicht konzipierte Führungsrolle innerhalb der Kolonialpolitik.

Vorläuferbehörde in der Südafrikanischen Union

Seit 1911 existierte in der Südafrikanischen Union ein Department of Native Affairs, abgekürzt DNA (Ministerium für Eingeborenenangelegenheiten). Unter diesem Namen wirkte dieses Ressort bis 1957. Ihr standen um 1920 weitere administrative Substrukturen im Lande zur Verfügung, beispielsweise das Municipal Native Affairs Department (NAD), geleitet durch einen „municipal officer“. Sie bildeten einen wichtigen regionalen Teil der administrativen Segregation.

Aus der kolonialen Vergangenheit hatte Südafrika bereits eine erfahrungsreiche Verwaltungspraxis mit Oberherrschaft durch „weiße“ Beamte. Die regionale Machtausübung in den Reservaten wurde durch Chiefs gewährleistet, die mittels Native Commissioners (Eingeborenenkommissare) auf der Grundlage des Native Administration Act von 1927 beaufsichtigt wurden.

In den 1930er Jahren hatte der Einfluss der Native Commissioners auf das Leben der Bantu-Bevölkerung bereits weitgehende Konsequenzen. Sie entschieden über die Zuteilung von Land und damit über Erwerbsstrukturen in dieser Bevölkerungsmehrheit. Ohne deren Erlaubnis konnten sich die betreffenden Personen nirgends legal ansiedeln oder von ihr ausgewählte Landflächen nutzen.

Die Bantu Administration

Im Jahr 1958 wurde das bisherige Ministerium in Department of Bantu Administration and Development umbenannt. Diese Bezeichnung war bis 1977 in Anwendung. Der zuständige Minister Hendrik Frensch Verwoerd formte in dieser Periode die ihm unterstellte Bantu-Verwaltung zu einem „state within a state“ um. Die zentrale ideologische Grundlage zur Bildung der Behörde war die Auffassung afrikaanisch-nationalistischer Denkströmungen, dass Südafrika ein multinationaler Staat sei.

Im Jahr 1978 wandelte sich der Behördenname zweimal, zuerst in Department of Plural Relations and Development und danach in Department of Co-operation and Development. Bereits vor diesem Jahr war die Kritik an der Behörde in Regierungskreisen Südafrikas spürbar geworden. Die von Balthazar Johannes Vorster mit der Untersuchung von inneren Aufständen betraute Riegert-Kommission (Commission of Inquiry into Legislation affecting the Utilisation of Manpower …) schlug 1978 die Abwicklung der Bantu-Administration vor, weil in ihrem Wirken eine Ursache für die zunehmende politische Instabilität des Landes erkannte. Diesem Votum folgte die Regierung zu diesem Zeitpunkt nicht.

Mit dem seit 1978 neuen Ministerpräsidenten Pieter Willem Botha verlor die Behörde bis zu ihrer Auflösung stetig an Kompetenzen, Einfluss und öffentlicher Akzeptanz. Diese Entwicklung beruhte auf dem veränderten Regierungsprogramm, den so genannten Bothanomics. Mit anwachsender Kritik an der Arbeit dieses Ressorts erfolgte schließlich 1985 eine Teilung in zwei Bereiche. Daraus entstanden das Department of Constitutional Development and Planning und das Department of Development Aid. Diese Umstrukturierung erfolgte in einer Situation, als die damalige Regierung Südafrikas wegen ihrer rassistischen Politik unter innen- und außenpolitischen Veränderungsdruck stand und die Bantu Administration immer noch im Geiste der Verwoerd-Doktrin unreformierbar verharrte.

Mit der Teilung des Ressorts und seiner Neugliederung verfolgte die Politik die Absicht, offenkundig rassistische Disposition im Verwaltungshandeln abzuschwächen und Aufgaben an andere Strukturen, nun teilweise mit Afrikanern (Schwarze) besetzt, zu delegieren. Konkret hatte es zur Folge, dass die Zuständigkeit bezüglich getrennter Wohngebiete auf andere Ministerien verteilt, die Bantu Courts (Gerichte) ausgegliedert und einzelne Aufgaben an Community Councils und betriebliche Vorgesetzte übertragen wurden.

Konstitution und gesellschaftliche Rolle der Bantu Administration

Die Bantu Administration besaß als Teil der „weißen“ Staatsverwaltung eine Sonderstellung mit omnipotenter Kompetenz. Dieser Zustand kam in der Weise zum Ausdruck, dass sie keiner parlamentarischen Kontrolle unterstand, der zuständige Minister ein Regierungsmitglied mit Sonderbefugnissen war und ihre internen Berichte sowie Lageeinschätzungen gegenüber der Regierung und dem Parlament der Geheimhaltung unterlagen. Diese starke autarke Rolle der Bantu Administration innerhalb des südafrikanischen Staates ermöglichte anfangs ein stringentes Handeln, verhinderte in ihrem Innern zunehmend wirkungsvolle Revisionsmechanismen und förderte verzerrte Lageeinschätzungen auf fraglicher Informationsbasis. Dieses strukturelle Problem erzeugte in der Spätphase der Apartheid eine administrative Parallelentwicklung, wobei sich die Regierung Pieter Willem Botha in den 1980er Jahren die sogenannte Joint Management Committees (J.M.C.) mit Lokal- und Regionalstrukturen schuf. Das waren informelle Arbeitsgemeinschaften der Sicherheitsorgane in Kooperation mit Wirtschaftsvertretern und Lokalbehörden sowie einigen Homeland-Repräsentanten (beispielsweise die Chiefs). Sie dienten der zeitnahen Erörterung regionaler Bedrohungssituationen, deren kurzfristige Analysen ein Warnmeldesystem für das schon 1972 etablierte State Security Council (Staatssicherheitsrat) darstellten. Die daraufhin in der südafrikanischen Regierung beschlossenen Maßnahmen hatte dann jedoch die Bantu Administration umzusetzen. Diese Parallelstruktur brach die ursprünglich auf Autarkie ausgerichteten Verwaltungsbefugnisse.

Diese Bantu-Verwaltung deklassierte die schwarze Bevölkerung zu Staatsbürgern zweiten Ranges ohne Wahlrecht und mit stark eingeschränkten Bürgerrechten. Mit den Bestrebungen zur Umwandlung der Homelands in unabhängige Staaten (TBVC-Staaten) war eine faktische Ausbürgerung aus Südafrika verbunden. Die danach als „Ausländer“ mit weniger Individualrechten ausgestattete arbeitsfähige Bevölkerung, im paternalistischen Sinne existenziell abhängig, wurde so für den Arbeitskräftebedarf der auf dem Gebiet Südafrikas tätigen Industrie leicht verfügbar gehalten. Desmond Tutu zitiert dazu in seiner Rede (1984) anlässlich der Entgegennahme des Friedensnobelpreises in Oslo eine Äußerung des ehemaligen Bantu-Administration-Ministers Cornelius Petrus Mulder:

In der Bantu Administration Südafrikas gab es keine Vertreter dieser Bevölkerungsmehrheit und es bestanden darüber hinaus keine institutionalisierten Kommunikationswege zwischen ihr und der Regierung des Landes. Stattdessen war die Bantu-Administration eine von der durch das „weiße“ Parlament legitimierten Regierung eingesetzte Behörde zur kompletten Verwaltung der zahlenmäßig größten Bevölkerungsgruppe ohne Rechtsgleichheit in Südafrika. Nach Heribert Adam entspricht dieser Zustand dem Wesen einer „Herrenvolk-Demokratie“, die von Pierre L. van den Berghe 1981 unter Bezugnahme auf den Act of Union aus dem Jahr 1911 gleichermaßen konstatiert wurde.

Währenddessen die konkreten Auswirkungen der Apartheidspolitik von manchen Autoren in die Kleine und Große Apartheid unterteilt werden, differenziert van den Berghe anders:

• Als Micro-segregation werden rassisch begründete Abtrennungen in öffentlichen und privaten Servicebereichen bezeichnet (Eisenbahnzüge, Waschräume, Warteräume jeglicher Art usw.).
• Als Meso-segregation wird die Abtrennung von Wohngebieten und die Schaffung von Ghettostrukturen (Townships) bezeichnet.
• Als Macro-segregation gilt die Anlegung von separaten Siedlungsgebieten, Reservaten, später die Bantustans.

Er leitet aus der praktizierten Umsetzung der Meso-segregation die südafrikanische Politik der „Group Areas“ ab. Die eintretenden prekären sozio-ökonomischen Rahmenbedingungen führten zu einem Staatswesen, das einerseits eine boomende Industrialisierung erlebte, eingebettet in eine separierte Demokratie für das „Herrenvolk“, und andererseits eine massive Verarmung in den vernachlässigten Regionen unter fast völliger Abwesenheit rechtsstaatlicher bzw. wirksamer demokratischer Strukturen erzeugte. Diese Verwerfungen, aus der Tätigkeit der Bantu Administration hervorgegangen, hinterließen für die südafrikanische Gesellschaft bis in das 21. Jahrhundert komplexe demographische, soziologische, kulturelle und ökonomische Nachwirkungen.

Die wichtigen politischen Impulse beim Ausbau der Bantu-Administration durch Hendrik Verwoerd (Minister von 1950 bis 1958) und den Staatssekretär für Eingeborenenangelegenheiten Werner Willi Max Eiselen werden darauf zurückgeführt, dass sie wie andere Apartheid-Exponenten ein Studium in Deutschland absolviert hatten und dadurch von dem Konzept eines „Volkes“ als organische Einheit mit gemeinsamer Kulturgeschichte beeinflusst waren. Sie repräsentierten innerhalb des burischen Nationalismus die als „neo-fichteanisch“ bezeichnete Strömung. Das Ministerium folgte in seiner Verwaltungspraxis in vielen Punkten dem 1955 vorgelegten Bericht der Tomlinson-Kommission, die damit eine umfassende konzeptionelle Vorarbeit für die künftige und legislativ abgesicherte Apartheidspolitik erbracht hatte.

Aufgabenprofil

Weitere Aktivitäten der Bantu-Administration

• 1953 Übernahme der Zuständigkeiten für die Wohngebietsplanung für die schwarze Bevölkerung von kommunalen Behörden, dazu die Gründung der National Housing Commission,
• 1953 staatliche Kontrolle über alle Schulen für die schwarze Bevölkerung auf der Grundlage des Bantu Education Act als Ergebnis der Empfehlungen der Eiselen-Kommission,
• 1957 Inkrafttreten des Reservation of Separate Amenities Act; Errichtung der Trennung öffentlicher Lebensbereiche (sogenannte Kleine Apartheid),
• 1965 Mit dem Bantu Homelands Development Corporations Act versuchte die Bantu-Behörde privates Investitionskapital für die Homelands durch staatliche Entwicklungsagenturen zu aktivieren.
• 1967 Der Physical Planning & Utilization of Resources Act (Nr. 88) soll durch Steuerbegünstigungen, Niedrig-Lohntarife und der kontrollierten Zuführung von Niedriglohn-Arbeitern die Industriebetriebe zum Verbleib in den Gewerbeansiedlungen zu bewegen.
• 1968 Der Promotion of Economic Development of Homelands Act soll die Mobilisierung von „weißem“ Kapital zu Investitionen in den Homelands und die Zusammenarbeit von „weißen“ Agenten mit dem South African Bantu Trust fördern.
• 1971 Beendigung der Zuständigkeit „weißer“ Stadtverwaltungen für Townships, dafür die Errichtung von 22 Bantu Affairs Boards, die der Bantu Administration direkt unterstellt waren.
• 1976 formale staatliche Eigenständigkeit des Homelands Transkei
• 1977 formale staatliche Eigenständigkeit des Homelands Bophuthatswana
• 1978 Umbenennung des Ministeriums in Department of Plural Relations and Development
• 1979 formale staatliche Eigenständigkeit des Homelands Venda
• 1981 formale staatliche Eigenständigkeit des Homelands Ciskei

Reformversuche und Veränderungen ab 1980

In den 1980er Jahren wuchs die Unzufriedenheit mit der Bantu-Administration. Es gelang immer weniger, nennenswerte Bevölkerungszahlen in den Homelandgebieten dauerhaft anzusiedeln. Die angewachsene Zahl der Wanderarbeiter in den Industriegebieten der südafrikanischen Großstädte erzeugte eine enorme Zuspitzung komplexer Probleme und ein wachsendes Sicherheitsrisiko für das Apartheidsystem. Eine Reaktion darauf zeichnete sich auf der Good Hope Conference 1981 durch den Ministerpräsidenten Pieter Willem Botha ab. Er kündigte dort eine Veränderung der Investitionsförderung an und warb für privatwirtschaftliche Beteiligungen an diesem Prozess. Im Zuge dieser von ihm herbeigeführten Veränderungen löste erfolgte die Auflösung der 1959 mit dem Bantu Investment Corporation Act gegründete Bantu Investment Corporation of S.A. Ltd im Department of Bantu Administration and Development. An ihre Stelle trat die neu gegründete Development Bank of Southern Africa (DBSA), für die ein Kapitalvolumen von 1,5 Milliarden Rand im Zeitraum 1984 bis 1989 vorgesehen war. Zu diesem Zweck erfolgte parallel ein Umbau der Förderzielgebiete, wonach unterschieden wurde in:

• Metropolitan Areas (etablierte Industrie- und Bergbauregionen)
• Deconcentration Points (in Nähe der städtischen Ballungszentren und Homelands, um den Zuzug weiterer Wanderarbeiter zu verhindern)
• Industrial Development Points (neue Industrieprojekte in strukturschwachen Regionen)
• Other Developement Points (Gewerbeansiedlungen in wirtschaftlich schwachen Gebieten) sowie
• Ad-hoc-Areas (Ansiedlungsprojekte nach kurzfristiger Planung).

Im Jahr 1984 existierten 185 Fördergebiete. Davon lagen 12 in den eigenständigen Homelandstaaten, 23 in den selbstverwalteten Homelandgebieten und 150 im „Kernland“ Südafrika. Die infolge der Bantu Administration eingetretene hohe Korruptionsrate in den Homelandverwaltungen stand der effektiven Wirkung dieser neuen förderpolitischen Konzepten hemmend entgegen. Größere Summen verbrauchten sich für nicht förderfähige Zwecke. Auch verzögerte sich auf diese Weise der Ausbau notwendiger Verkehrsinfrastrukturvorhaben und einige Unternehmen gingen dadurch in den Konkurs. Ein weiterer bedeutender Rückschlag für diese politische Initiative lag im Rückzug vieler zunächst interessierter Unternehmen.