Erkennung und Überwachung

Art. 11 EpG räumt dem BAG die Kompetenz ein, Systeme zur frühzeitigen Erkennung und Überwachung von potenziellen Gefährdungssituationen zu errichten und zu betreiben. Dies geschieht in enger Zusammenarbeit zwischen BAG und Kantonen, aber auch dem BVET oder dem BAFU. Diese enge Zusammenarbeit zwischen dem BAG, weiteren Bundesstellen und den Kantonen ist von grosser Bedeutung. Die Kantone bringen die Nähe zum epidemiologischen Geschehen und den gesundheitsrelevanten Ereignissen sowie die Vollzugszuständigkeit ein, das BAG sorgt für einheitliche Melde- und Beurteilungskriterien, eine professionelle epidemiologische Datenaufbereitung und die internationale Vernetzung. Der Einbezug weiterer Bundesstellen ermöglicht eine einheitliche Situationsbeurteilung und damit einen einheitlichen Vollzug. Hierbei stellt die Meldepflicht Art. 12 EpG das zentrale Instrument dar. Sie verpflichtet die Ärzteschaft, Krankenhäuser, aber auch Rehabilitationszentren, Pflegeheime, Ambulatorien, Organisationen oder telefonische medizinische Beratungsdienste und Apotheken, übertragbare Krankheiten dem BAG oder der zuständigen kantonalen Behörde zu melden. Überwacht werden diejenigen Krankheiten, die mit einer Epidemiengefahr oder einem schweren Krankheitsverlauf einhergehen. Dies gilt ebenso für Ereignisse, die neuartig oder unerwartet sind oder deren Überwachung international vereinbart ist.

Die Meldepflicht wird in Art. 12 EpG aufgeführt. Die diagnostizierenden Ärzte müssen Beobachtungen zu übertragbaren Krankheiten an die kantonsärztlichen Dienste melden, die ihrerseits diese Meldungen an das BAG weiterleiten. Die Meldungen erfolgen grundsätzlich zuerst an diejenige Behörde, die für Sofortmassnahmen zuständig ist. In bestimmten Fällen, insbesondere wenn kantonsübergreifende Sofortmassnahmen und eine internationale Benachrichtigung erforderlich sind, sollen Meldungen zusätzlich direkt an das BAG erfolgen. Zudem kann der Bundesrat anordnen, dass Verhütungs- und Bekämpfungsmassnahmen sowie deren Wirkung gemeldet und Proben sowie Untersuchungsergebnisse an die von den zuständigen Behörden bestimmten Laboratorien gesendet werden.

Verhütung

Bekämpfung

Mehr oder weniger alle Massnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit tangieren die verfassungrechtlich garantierten Freiheitsrechte. Deswegen haben die zuständigen Behörden Verantwortung zu übernehmen. Sie haben auch Entscheidungen zu fällen, in denen eine adäquate wissenschaftliche Beurteilung erschwert ist. Weil sämtliche Gefahren nicht abschliessend definiert werden können, haben die zuständigen Behörden einen grossen Ermessensspielraum, wie sie Massnahmen treffen wollen. Entsprechend dem Verhältnissmässigkeitsprinzip sind diese Massnahmen nur dann rechtmässig, wenn alle weniger einschneidenden ausgeschöpft worden sind.

Der Bundesrat bezeichnet, ausgehend von der unterschiedlichen Intensität der Massnahmen, eine Stufenfolge, die das Gesetz vorsehe. Als mildeste Massnahme sei die medizinische Überwachung (Art. 34 EpG) vorgesehen. Eine stärkere Eingriffswirkung entfalte das Berufsausübungs- oder Tätigkeitsverbot (Art. 38 EpG). Die Absonderung in einem Krankenhaus bzw. in einer anderen geeigneten Institution (Art. 35 EpG) sei neben der Anordnung einer ärztlichen Behandlung (Art. 37 EpG) die schärfste Massnahme. Das Gesetz unterscheidet zwischen Absonderung und Quarantäne. Erstere bezeichnet die Isolation von Kranken und Angesteckten, Quarantäne meint diejenige von Ansteckungs- oder Krankheitsverdächtigten. Beide Massnahmen haben zum Ziel, Infektionsketten zu unterbrechen. Beide Massnahmen müssen vorgängig im Domizil des Betroffenen angeordnet werden. Die Unterbringung in einer anderen Institution ist nur dann zulässig, wenn die Unterbringung zu Hause zur effektiven Verhütung der Weiterverbreitung der Krankheit nicht ausreicht oder nicht möglich ist.

Das Epidemiengesetz stellt den kantonalen Behörden ein breites Instrumentarium zur Verfügung, mit dem sie die Ausbreitung übertragbarer Krankheiten verhindern können. So sieht Art. 40 vor, dass Veranstaltungen verboten oder eingeschränkt, Schulen und andere öffentliche Institutionen geschlossen? das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verboten werden können. Nach Art. 41 Abs. 2 ist das BAG dazu ermächtigt, Personen, die in die Schweiz einreisen oder aus der Schweiz ausreisen, zu verpflichten:

• ihre Identität, Reiseroute und Kontaktdaten bekannt zu geben;
• eine Impf- oder Prophylaxebescheinigung vorzulegen;
• Auskunft über ihren Gesundheitszustand zu geben;
• einen Nachweis einer ärztlichen Untersuchung vorzulegen;
• sich ärztlich untersuchen zu lassen.

Um die Verschleppung einer Krankheit zu verhindern, darf das BAG Individuen die Ausreise verweigern. Diese Massnahme ist jedoch als Ultima Ratio zu verwenden.

Organisation und Verfahren

Das Epidemiengesetz sieht zwei Organe vor: das Einsatzorgan und das Koordinationsorgan. Das Einsatzorgan existiert nur temporär und kann bei besonderen und ausserordentlichen Lagen ausgerufen werden (Art. 55 EpG). Geschieht dies, wird ein allfälliger Sonderstab (Art. 4 IPV), der im Zuge der epidemiologischen (Not-)Lage eingesetzt worden ist, aufgelöst und in das Einsatzorgan überwiesen. Die Aufgaben des Einsatzorgans sind die Beratung des Bundesrates und die Unterstützung bei der Koordination der Massnahmen. Seit der Totalrevision vom 28. September 2012 existiert ein Koordinationsorgan (KOr EpG), das seine gesetzliche Grundlage in Art. 54 EpG hat. Es hat die Aufgabe, die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen auf fachlicher Ebene zu koordinieren, ihm stehen aber keine Entscheidungs- oder Vollzugskompetenz zu; dies obliegt Bund und Kantonen. Das Koordinationsorgan kann bei Bedarf Unterorgane bilden; für den Bereich der Zoonosen ist eine vorgesehen. Diese Unterorgane sind insbesondere mit Mitgliedern des BAG und der Kantonsärzteschaft zu besetzen. Im Koordinationsorgan ist der Bund federführend; es handelt sich jedoch nicht um eine ausserparlamentarische Kommission im Sinne von Art. 57a RVOG.

Im Gesetz sind auch noch die Eidgenössische Kommission für Impffragen (Art. 56 EpG) und die Eidgenössische Fachkommission für biologische Sicherheit (Art. 57 EpG) vorgesehen. Erstere hat den Bundesrat beim Erlass von Vorschriften und die Behörden von Bund und Kantonen beim Vollzug zu beraten. Die Eidgenössische Fachkommission für biologische Sicherheit berät die Behörden beim Schutz von Mensch und Umwelt im Bereich der Bio- und Gentechnologie.

Vollzug

Der Vollzug des Epidemiengesetzes obliegt den Kantonen, soweit nicht der Bund zuständig ist (Art. 75 EpG). Dies leitet sich auch aus der Bundesverfassung ab, die in Art. 118 Abs. 2 vorsieht, dass der Bund nur in spezifischen Bereichen des Gesundheitsschutzes operativ tätig wird. Trotzdem ist die Gesetzgebung bei übertragbaren Erkrankungen alleinige Sache des Bundes, und er wacht auch darüber, dass das Bundesrecht von den Kantonen eingehalten wird (Art. 186 Abs. 4 BV). Nach Art. 77 Abs. 2 koordiniert der Bund die Vollzugsmassnahmen der Kantone, soweit ein Interesse an einem einheitlichen Vollzug besteht. Hierfür kann er z. B. den Kantonen Massnahmen für einen einheitlichen Vollzug vorschreiben oder sie zwingen, bestimmte Massnahmen umzusetzen, sollte eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit indiziert sein.

Ausgangslage

Der Bundesrat war in seiner Botschaft der Ansicht, dass das zuvor geltende Epidemiengesetz den Anforderungen nicht mehr genüge. Seit dem Erlass des Epidemiengesetzes von 1970 habe sich derartig viel verändert, dass eine Totalrevision unabdingbar sei – und zwar sowohl in rechtlicher als auch in fachlicher Hinsicht. Seiner Meinung nach sei die Rechtslage zu ungenau gewesen, um sich adäquat auf den Ausbruch und die Verbreitung einer Erkrankung vorbereiten zu können. Man habe sich zu oft auf Notlagenartikel (Art. 10 aEpG) stützen müssen, deren Wirkungsbereich aber wiederum unscharf definiert sei, wie die SARS-Pandemie gezeigt habe. Ebenso habe sich das geltende Recht auf gesundheitspolizeiliche Massnahmen beschränkt und Massnahmen zur Verhütung weitgehend aussen vor gelassen. Zuletzt habe ein sogenannter Zweckartikel gefehlt, aus dem ersichtlich geworden sei, welchen öffentlichen Interessen die gesetzlichen Anweisungen dienen. Dies ist deswegen wichtig, weil alles Handeln des Staates dem öffentlichen Interesse dienen muss. Das Fehlen eines Zweckartikels habe das Spektrum der gesetzlichen Handlungsmöglichkeiten eingeschränkt, da sich die Massnahmen nicht auf einen Gesetzeszweck stützen könnten.

Verfahren

Dass eine Revision des Epidemiengesetzes nötig ist, war während der Verhandlungen unbestritten. Im Nationalrat war beim Eintreten lediglich die Frage nach der vom Bundesrat vorgeschlagenen Impfpflicht umstritten. Für die Gegner stand eine Impfpflicht ausser Frage, denn sie stelle einen zu tiefgreifenden Eingriff in die persönliche Freiheit dar. Die Wirksamkeit und die Nebenwirkungen von neuen Impfstoffen könne oft erst nach Jahren nachgewiesen werden. Die Befürworter dagegen führten an, dass im Falle einer ausserordentlichen Lage die öffentliche Gesundheit höher gewichtet werden müsse als die individuelle Freiheit. Es handle sich zudem lediglich um eine Pflicht und nicht einen Zwang; niemand werde unter Anwendung von Gewalt gegen seinen Willen geimpft. Wer der Impfpflicht nicht nachkomme, müsse aber eventuell mit arbeitsrechtlichen Massnahmen rechnen. Ein Antrag der Gegner, der auf eine Relativierung der Impfpflicht abzielte, wurde mit 94 zu 69 Stimmen bzw. mit 105 zu 51 Stimmen abgelehnt. Hingegen wurde ein anderer Antrag von Seiten der SP und der SVP mit 103 zu 62 Stimmen angenommen. Demnach sollen die Kantone Impfungen nicht mehr wie bis anhin anordnen dürfen, sondern nur noch vorschlagen und empfehlen.

Im Ständerat wurde mit sieben zu elf Stimmen die Kompetenz der Kantone befürwortet, unter gewissen Umständen Impfungen für bestimmte Personengruppen für obligatorisch erklären zu können. Da dieser Beschluss dem des Nationalrats entgegenstand, fand eine Differenzbereinigung statt, in dem sich der Nationalrat dem Beschluss des Ständarates beugte und somit annahm (mit 88 zu 78 Stimmen), dass Kantone Impfpfungen für verpflichtend erklären dürfen.

In den Schlussabstimmungen wurde das neue Bundesgesetz im Nationalrat mit 149 zu 14 Stimmen bei 25 Enthaltungen und im Ständerat mit 40 zu zwei Stimmen bei drei Enthaltungen angenommen.

Änderungen zum vorherigen Gesetz

Im Vergleich zum Gesetz von 1970 haben sich einige Aspekte im Zuge der Totalrevision geändert:

• ein Stufenmodell von normaler, besonderer und ausserordentlicher Lage wurde neu eingeführt, um die Arbeitsteilung zwischen Bund und Kantonen in Krisensituationen zu verbessern;
• eine Impfpflicht darf nicht mehr allgemein, sondern lediglich für bezeichnete Personen verhängt werden. Neu darf der Bundesrat auch eine Impfpflicht während einer besonderen bzw. ausserordentlichen Lage verhängen, bei der aber dieselben Kriterien wie bei den Kantonen gelten;
• es wurden explizite gesetzliche Bestimmungen geschaffen, um die Krisenprävention und -bewältigung zu verbessern;
• ebenso wurde die Führungsrolle des Bundes im neuen Gesetz ausgebaut. So obliegen ihm die Festlegung der nationalen Ziele und Strategien bei der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten sowie die Oberaufsicht über den Vollzug des Epidemiengesetzes;
• und das Koordinationsorgan (KOr EpG) wurde neu geschaffen.

Fakultatives Referendum

Am 28. September 2012 fasste die Bundesversammlung den Beschluss, das revidierte Gesetz anzunehmen. Nach der Publikation durch die Bundeskanzlei im Bundesblatt begann die Referendumsfrist (100 Tage Zeit für 50'000 Unterschriften Art. 141 BV). Am 17. Januar 2013 wurden die Unterschriften durch das Referendumskomitee eingereicht. Die Bundeskanzlei gab am 19. Februar 2013 das Zustandekommen des Referendums mit 77'360 gültigen Unterschriften bekannt. Am 22. September 2013 fand dann die Volksabstimmung statt, bei der die Gegner des Gesetzes unterlagen und das Gesetz mit 60,00 % vom Volk angenommen wurde. Das Gesetz trat am 1. Januar 2016 in Kraft.

Volksabstimmung

Ergebnisse