Hintergrund

Rules of Origin werden grundsätzlich in zwei Arten untergliedert. Die „Preferential“- und die „Non-Preferential“-Rules of Origin. Mithilfe der „Non-Preferential“-Rules of Origin wird das Land festgelegt, in dem ein Gut produziert wurde. „Preferential“-Rules of Origin sind im Gegensatz dazu Qualifizierungsmerkmale, die je nach Ausgestaltung des Abkommens einzeln oder kombiniert erreicht werden müssen, um ein Produkt für den Freihandelsabkommen-Zollsatz zu qualifizieren. Sie stellen sicher, dass nur Produkte, die zu einem bestimmten Teil in einem der Partnerländer produziert wurden, von den Zollvergünstigungen profitieren. Da die „Preferential“-Rules of Origin sich als Qualifizierungsmerkmal in Handelsabkommen etabliert haben, wurden diese mit dem Begriff Rules of Origin gleichgesetzt. Für diese unterscheidet Krishna (2005) die folgenden drei am weitesten verbreiteten Möglichkeiten, die ein Gut für die Anwendung des Freihandelsabkommen-Zollsatzes qualifizieren:

1. Die erste Möglichkeit ist die Definition hinsichtlich der Zollkategorien. Jedes Produkt kann nach seiner Beschaffenheit mithilfe des international etablierten „Harmonisierten Systems“ tarifiert und eingereiht werden. Wird zum Beispiel eine Bremse aus Mexiko in die USA gebracht, so wird sie als Bremse beim Zoll angemeldet und mit dem entsprechenden Zollsatz importiert. Diese wird in den USA in ein Auto verbaut. Dadurch ändert sich die Tarifierung dieser Bremse. Beim Rückexport des fertigen Autos von den USA nach Mexiko wird also nicht mehr die Bremse als Einzelteil, sondern das Auto als Ganzes beim Zoll angemeldet und verzollt. Die Veränderung der „Harmonisierten Systemnummer“ von Bremse zu Auto ist das Qualifizierungsmerkmal (1). Je nach Ausgestaltung des Abkommens bedarf es einer starken oder geringen Veränderung des Gutes, um die erforderliche Tarifierungsveränderung für das Anwenden des Freihandelsabkommens zu erhalten.
2. Eine weitere Variante ist, dass gewisse Prozesse innerhalb des Freihandelsabkommen-Gebietes vollzogen werden müssen, um den Freihandelsabkommen-Zollsatz nutzen zu dürfen. Innerhalb von NAFTA gilt zum Beispiel das Gesetz der „Triple Transformation“ für Bekleidung. Das bedeutet, dass bei der Herstellung von Bekleidung die Wolle bzw. das Ausgangsprodukt zur Herstellung des Fadens innerhalb des NAFTA-Raumes hergestellt wird. Aus diesem muss anschließend der Faden produziert werden, aus welchem wiederum ebenso die eigentliche Bekleidung innerhalb des NAFTA-Raumes geschnitten und genäht werden muss. Es werden also drei Veränderungsschritte innerhalb des NAFTA-Raumes vollzogen.
3. Die dritte Variante ist die Erreichung der Rules of Origin, mithilfe eines Anteils der lokalen Wertschöpfung an einem Produkt in monetärer oder physischer Hinsicht. In physischer Hinsicht kann ein gewisser Anteil des Gewichts, beispielsweise an heimischen Tabak, in Zigaretten vorgeschrieben werden. Die Definition als Anteil der lokalen Wertschöpfung in monetärer Hinsicht meint, dass ein gewisser vordefinierter Wert der Vorprodukte des finalen Produktes bereits innerhalb des Freihandelsabkommen-Gebietes produziert werden muss. Hat ein Auto zum Beispiel Produktionskosten in Höhe von 10.000 Euro und es wird ein Anteil der lokalen Wertschöpfung von 20 % der Kosten vorgeschrieben, so müssen Vorprodukte aus dem Freihandelsabkommen-Raum in Höhe von mindestens 2000 Euro bei der Produktion eingesetzt werden. Dies ist eine gängige Praxis in Freihandelsabkommen, wobei die Ursprungsregeln als Mindestanteil der lokalen Wertschöpfung am Preis oder an den Kosten eines Produktes gesehen werden. Dies hat den Vorteil, dass klar definierte Werte verwendet werden, auf deren Grundlage Berechnungen angestellt werden können.

Gründe für und gegen die Aufnahme von Ursprungsregeln in ein Freihandelsabkommen

Ein Aspekt für die Aufnahme der "Rules of Origin" in ein Freihandelsabkommen ist die Verhinderung von Handelsumlenkungen. Hierbei werden Güter in das Land mit dem geringeren Zollsatz exportiert, um diese von dort aus, unter Verwendung des Freihandelsabkommens weiter zu exportieren. Ohne Ursprungsregeln käme es, bei Vernachlässigung von Transportkosten, in diesem Fall zu einem Handelskrieg, weil jede Reduzierung des Zollsatzes in einem Land zu einer vollständigen Verschiebung der Warenströme in dieses Land führt. Dementsprechend wird das Land mit den marginal geringeren Zollsätzen die gesamten Zolleinnahmen erzielen. Das Resultat wäre eine Reduktion der Zollsätze des Partnerlandes, sodass es die gesamten Einnahmen für sich generieren kann. Die Länder konkurrieren um die Einnahmen mit dem Endergebnis einer vollständigen Eliminierung aller Zölle. Dann wird keines der Partnerländer mehr, ohne Ursprungsregeln, Zölle einnehmen.

Des Weiteren verhindern Ursprungsregeln, dass Produkte oberflächlich bearbeitet werden, nur um sie für die reduzierten Freihandelsabkommen-Zollsätze zu qualifizieren. So wird vermieden, dass beispielsweise ein fertiges Auto ohne Reifen aus Deutschland in den USA mit Reifen ausgestattet wird und sich allein dadurch für NAFTA-Zollsätze qualifiziert. Außerdem bieten sie Produzenten einen Anreiz, lokale Vorprodukte zu kaufen, um den geforderten Anteil der lokalen Wertschöpfung zu erreichen. Ohne die lokalen Vorprodukte können die Anforderungen der lokalen Wertschöpfungsanteile nicht erreicht werden. Sie bieten somit den heimischen Produkten einen Wettbewerbsvorteil gegenüber den Produkten aus nicht Freihandelsabkommen-Partnerländern. Es kann zu dem Fall kommen, dass Firmen teurere Vorprodukte aus dem Freihandelsabkommen-Partnerland kaufen, um den Anteil der lokalen Wertschöpfung zu erreichen und somit das Endprodukt dort zollfrei verkaufen zu können. Diese Effekte wirken sich auch politisch aus. Die Absicherung der heimischen Produktion gegen die Verlagerung von Produktionsschritten ins Ausland macht ein Freihandelsabkommen mit Ursprungsregeln leichter durchsetzbar.

Dennoch gibt es auch Gründe, die gegen die Verankerung von Ursprungsregeln in einem Freihandelsabkommen sprechen. Der Anreiz lokale Vorprodukte in der Produktion einzusetzen, kann auch negative Folgen nach sich ziehen. Theoretisch günstigere Vorprodukte aus Drittstaaten werden durch lokale Vorprodukte substituiert, weil der Anteil der lokalen Wertschöpfung erreicht werden muss. Dies führt zu einer ineffizienten Zuteilung von Ressourcen. Auf Grund dessen kann es dazu kommen, dass die Produktion eines Gutes trotz höherer Produktionskosten als in einem Drittland in einem Freihandelsabkommen-Partnerland stattfindet. Dies ist der wohlfahrtsreduzierende Handelsverlagerungseffekt.

Außerdem bieten Ursprungsregeln den Lobby-Gruppen die Möglichkeit, die Wirtschaftspolitik auf intransparente aber sehr direkte Weise zu beeinflussen. Ursprungsregeln können nämlich so gestaltet werden, dass heimische Produzenten nur noch wenige Konkurrenten im heimischen Markt haben. Kennen sie die Produktionskosten der Konkurrenten aus dem Freihandelsabkommen-Partnerland, können sie den geforderten Anteil der lokalen Wertschöpfung so beeinflussen, dass die Produktionskosten dieser Mitbewerber nach Formierung des Freihandelsabkommen über ihren eigenen liegen.

Neben den allgemeinen Kosten haben Firmen auch zusätzliche Kosten. Zum einen ist bereits der Aufwand für das Nachweisen des lokalen Wertschöpfungsanteils in einem Produkt ein entscheidender Faktor. Es müssen für alle verwendeten Vorprodukte Ursprungsnachweise erbracht werden, um den Anteil lokaler Vorprodukte in einem Produkt nachweisen zu können. Schätzungen zufolge beträgt der „Free on Board“-Preis 3–5 % um die nötigen Nachweise zu erbringen.

Zum anderen ist auch das Erreichen des lokalen Wertschöpfungsanteil mit Kosten verbunden. Lokale Vorprodukte müssen in der Produktion so eingesetzt werden, dass der lokale Wertschöpfungsanteil erreicht wird. Es kann deshalb für Produzenten vorteilhaft sein, den reduzierten Zollsatz nicht zu nutzen, da die Kosten zur Erreichung der lokalen Wertschöpfungsanteile größer sind als die Zollkosten. Ein entscheidendes Kriterium dafür, ob es sinnvoll ist diesen zu erfüllen oder den regulären Zollsatz zu zahlen, ist die Bemessungsgrundlage der Ursprungsregeln.

Arten der Bemessungsgrundlage für den Anteil der lokalen Wertschöpfung

Die beiden Arten der Bemessung des lokalen Wertschöpfungsanteils, sind die kostenbasierte und die preisbasierte Methode zur Berechnung des Anteils der lokalen Wertschöpfung. Die erste Variante ist die kostenbasierte Berechnung des lokalen Wertschöpfungsanteils. Hierbei muss ${\displaystyle \alpha }$ einen bestimmten Anteil an den Kosten des Endprodukts ausmachen.
Formel 3.1 Bemessungsgrundlage für den Local Content

(3.1) ${\displaystyle {\frac {W^{T}\cdot \alpha ^{T}+W^{T}\cdot a^{N}}{W^{T}\cdot a^{T}+W^{N}\cdot a^{N}+W^{T^{*}}\cdot a^{T^{*}}}}=\alpha }$

Der geforderte Anteil der lokalen Wertschöpfung ${\displaystyle \alpha }$ ergibt sich aus dem Preis der einzelnen Vorprodukte, multipliziert mit der jeweiligen Menge der einzelnen Faktoren. ${\displaystyle W^{N}}$ steht hierbei für den Preis der Produkte, die im Inland produziert werden, ${\displaystyle W^{T}}$ für diese, die innerhalb des Freihandelsabkommens produziert werden, und ${\displaystyle W^{(T^{*})}}$ für diejenigen, die außerhalb produziert werden. Die jeweiligen Mengen werden von ${\displaystyle a^{T}}$, ${\displaystyle a^{N}}$ und ${\displaystyle a^{(T^{*})}}$ repräsentiert. Die Kosten von inländischen und Freihandelsabkommen-Produkten werden in Relation zu den Gesamtkosten gesetzt, um den Anteil der lokalen Wertschöpfung in einem Produkt zu berechnen.

Eine interessante Frage ist, welche Kosten in die Kalkulation von α aufgenommen werden dürfen. Schon bei der Verhandlung des Freihandelsabkommens zwischen den USA und Kanada wurde die Frage diskutiert, ob zum Beispiel Zinskosten in die Berechnung des lokalen Wertschöpfungsanteils aufgenommen werden dürfen. Eine Aufnahme hätte zur Folge, dass der Anteil der lokalen Wertschöpfung leichter zu erreichen ist als bei Weglassen der Kosten. Die preisbasierte Methode definieren Krishna & Krueger (1995) folgendermaßen: Der Anteil der lokalen Wertschöpfung ist der Mindestanteil α eines Endpreises in einem Land, ${\displaystyle P^{H}}$, vermindert um den Wert aller nicht Freihandelsabkommen-Vorprodukte, ${\displaystyle W^{(T^{*})}a^{(T^{*})}}$, in Relation zu ${\displaystyle P^{H}}$.
Formel 3.2 Bemessungsgrundlage für den Local Content

(3.2) ${\displaystyle {\frac {p^{H}-W^{T^{*}}\cdot a^{T^{*}}}{p^{H}}}\geq \alpha }$

Formel 3.3 Bemessungsgrundlage für den Local Content

(3.3) ${\displaystyle {\frac {W^{N}\cdot a^{N}+W^{T}\cdot a^{T}}{p^{H}}}\geq \alpha }$

Beide Formeln sollen unterstreichen, dass sich die Methode zur Berechnung des Local Content (Anteil der lokalen Wertschöpfung) auf dessen Erreichbarkeit auswirkt. Steigt der Preis eines Gutes, so ist es, abhängig von der Variante der Local Content-Kalkulation, entweder leichter oder schwieriger, den geforderten Anteil ${\displaystyle \alpha }$ zu erreichen.

Abhängig vom Erreichen von ${\displaystyle \alpha }$ können sich die Firmen bei der Produktion entscheiden, das Freihandelsabkommen zu nutzen oder nicht. Sie produzieren dann entweder unter der nicht beschränkten Gesamtkostenfunktion ${\displaystyle C(W^{N},W^{T},W^{(T^{*})})}$ oder der beschränkten Gesamtkostenfunktion ${\displaystyle R(W^{N},W^{T},W^{(T^{*})},\alpha )}$. Bei Anwendung der ersteren kann das Freihandelsabkommen nicht genutzt werden, bei Anwendung der anderen kann es genutzt werden. Sollte für die Nutzung des Freihandelsabkommens kein Mindestanteil α gefordert sein, also keine Ursprungsregeln in das Freihandelsabkommen aufgenommen, so sind beide Kostenfunktionen identisch.

ISDS

Die ISDS-Klauseln, die den Schutz von ausländischen Direktinvestitionen innerhalb einer Freihandelszone durch Schiedsgerichte gewährleisten sollen, wurden mit Inkrafttreten des NAFTA 1994 erstmals Bestandteil eines modernen Freihandelsabkommens. Daran wird bemängelt, dass solche Schiedsgerichte mit Wirtschaftslobbyisten besetzt würden und eine unabhängige Rechtsprechung damit nicht garantiert sei, jedoch die Gefahr immenser Schadenersatzansprüche von Investoren gegen Staaten bestehe. So verweisen Gegner dieser Vereinbarung auf die zahlreichen Schadensersatzklagen US-amerikanischer Investoren gegen den Staat Kanada, die von den ISDS-Klauseln ermöglicht wurden und bemängeln daran, es sei nicht nur die staatliche Liquidität, sondern auch die Souveränität Kanadas beeinträchtigt, da Gesetzesvorschläge, die einen Verstoß gegen ISDS-Klauseln bedeuten könnten, eventuell schon vorweg unterblieben (Chilling effect). Dem hielt der kanadische CETA-Chefunterhändler entgegen, dass die Summe an Schadensersatz, die zu entrichten Kanada tatsächlich verurteilt worden war, über 20 Jahre bei 150 Millionen US$ lag und damit nur unwesentlich ins Gewicht falle.

Armut in Entwicklungsländern

Eine weitere Besonderheit des NAFTA ist, dass mit Inkrafttreten erstmals ein Freihandelsabkommen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern vereinbart wurde und gilt deswegen als Urbild für künftige Abkommen dieser Art. Als problematisch wurde hierbei eine Entwicklung im primären Sektor empfunden. Durch den Abbau der Handelsschranken zwischen Mexiko und den Vereinigten Staaten verlor die mexikanische Landwirtschaft massiv an Wettbewerbsfähigkeit, da die US-amerikanische Landwirtschaft hoch subventioniert war und damit billiger. Eine Importbeschränkung von Mexiko für US-Mais führte 2009 zur Schadensersatzklage durch ein US-amerikanisches Lebensmittelunternehmen, die im Vergleich endete. Überhaupt stellen die typischerweise hohen Subventionen der Industrieländer in die Landwirtschaft eine Hürde für den Schluss von Freihandelsabkommen dar, da Entwicklungsländer ähnliche Szenarien wie jene im NAFTA fürchten.

Freihandelsabkommen zwischen ausschließlich Industrieländern fördern den Handel innerhalb der Freihandelszone auf Kosten der Handelsverflechtungen mit anderen Industrieländern, aber auch mit Entwicklungsländern.