Abgrenzung zu der erstmaligen Beschwer

Wenn die Widerspruchsbehörde eine Entscheidung fällt, die für den Widerspruchsführer gegenüber der ursprünglichen Entscheidung belastender ist, kommt entweder ein Fall der reformatio in peius oder des Selbsteintritts in Betracht. Keine Verböserung liegt vor, wenn der Widerspruchsführer im Widerspruchsbescheid nicht zusätzlich, sondern in einem neuen Verwaltungsakt, der mit dem Widerspruchsbescheid verbunden sein kann, erstmals beschwert wird. Abzugrenzen ist danach, ob der Widerspruchsführer qualitativ (dann: erstmalige Beschwer) oder quantitativ (dann: zusätzliche Beschwer) zusätzlich verpflichtet wird. Bei einer erstmaligen Beschwer wird die Widerspruchsbehörde als sachlich zuständige Fachbehörde bei Gelegenheit des Widerspruchsverfahrens tätig.

Meinungsstand

Dazu sind folgende Aspekte zu beachten:

Nach § 88 VwGO gilt, dass das Gericht an den Antrag des Antragstellers gebunden ist. Das entspricht dem Grundsatz ne ultra petita. Daraus könnte man sachlogisch folgern, dass auch die Widerspruchsbehörde an den Widerspruch des Widerspruchsführers gebunden sei. Dann dürfte nur dem Antrag gemäß der (gegebenenfalls teilweisen) Beschwer abgeholfen werden. Dieser Ansicht steht allerdings entgegen, dass § 88 VwGO nur für Gerichtsverfahren ab dem ersten Rechtszug gilt. Das Widerspruchsverfahren unterliegt einer rechtlichen Doppelnatur, was bedeutet, dass es auch Verwaltungsverfahren ist. Das wird schon dadurch klar, dass das Widerspruchsverfahren nicht durch eine gerichtliche Spruchkammer, sondern durch eine Verwaltungsbehörde wahrgenommen wird. Selbst wenn man das Widerspruchsverfahren ausschließlich als gerichtlichen Vorschaltbehelf qualifizierte (was kaum vertretbar ist), stünde dem § 88 VwGO der § 79 Abs. 2 VwGO entgegen, der offenbar von der Möglichkeit einer Verböserung ausgeht.

Bei der Zulässigkeit einer Verböserung durch den Widerspruchsbescheid ist zu besorgen, dass der Betroffene vom Gebrauch des Widerspruchs abgeschreckt werde. Das könnte die Effektivität des Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) einschränken.

Das Vertrauen des Widerspruchsführers nicht schlechter zu stehen, als er stünde, wenn er das Widerspruchsverfahren nicht eingeleitet hätte, ist nicht schutzwürdig. Ab Wirksamkeit des Verwaltungsakts hat der Adressat eine Art „Anwartschaft“ auf die zukünftige Bestandskraft des Bescheids, weil die Behörde die zukünftige Bestandskraft des Verwaltungsaktes einseitig nicht mehr verhindern kann (abgesehen von den §§ 48 f. VwVfG, die der Behörde auch nach Bestandskraft zur Verfügung stehen). Diese Position hat der Widerspruchsführer selbst aufgegeben, indem er durch Einlegung des Widerspruchs die Angelegenheit der Widerspruchsbehörde zur nochmaligen Entscheidung gegeben hat.

Die Widerspruchsbehörde hat eine umfassende Recht- und Zweckmäßigkeitskontrolle durchzuführen. Wegen der Bindung der Verwaltung an das Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) muss die Widerspruchsbehörde auch die Möglichkeit haben, zulasten des Widerspruchsführers zu entscheiden.

§ 79 Abs. 2 VwGO geht zwar offenbar von der Zulässigkeit einer reformatio in peius aus; mangels Regelungszusammenhang auf Bundesebene und Gesetzgebungszuständigkeit auf Landesebene, kann § 79 Abs. 2 VwGO die Zulässigkeit der Verböserung nur insoweit regeln, als das Widerspruchsverfahren als prozessualer Vorschaltbehelf betroffen ist. Soweit das Widerspruchsverfahren ein Verwaltungsverfahren ist, ist § 79 Abs. 2 VwGO unbeachtlich. § 79 Abs. 2 VwGO regelt also nicht, ob die Widerspruchsbehörde in der Sache für den Erlass eines verböserten Widerspruchsbescheids zuständig ist. Nur wenn nach dem Verwaltungsverfahrensrecht die Widerspruchsbehörde gleichzeitig für den Erlass des betroffenen Bescheids in der Sache zuständig ist, kann sie ihn auch verbösern.

Der herrschenden Meinung gemäß regelt § 79 Abs. 2 VwGO nur die prozessualen Folgen einer Verböserung für den Fall, dass nach dem Verwaltungsverfahrensrecht eine Verböserung zulässig ist. Das ist dann der Fall, wenn die Widerspruchsbehörde in der Sache ermächtigt ist gegenüber dem Bürger tätig zu werden. Woraus sich die Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde ergibt, in der Sache dem Bürger eine selbständige zusätzliche Beschwer aufzuerlegen, ist unterschiedlich zu beurteilen.

Die heute herrschende Auffassung folgt dem Bundesverwaltungsgericht und sieht bei Verschiedenheit von Ausgangs- und Widerspruchsbehörde die Widerspruchsbehörde dann zur Verböserung durch den Widerspruchsbescheid in der Sache zuständig, wenn sie gleichzeitig Fachaufsichtsbehörde der Ausgangsbehörde ist. Die Berechtigung, in die Rechte des Bürgers einzugreifen, ergibt sich nach umstrittener Auffassung entweder analog aus den Regeln über den Widerruf und die Rücknahme von Verwaltungsakten oder aus derselben Eingriffsgrundlage, welche für die Ausgangsbehörde in Betracht kommt.

Klage gegen den verböserten Widerspruchsbescheid

Gegen die reformatio in peius durch die Widerspruchsbehörde kann sich der Widerspruchsführer durch Anfechtungsklage wehren. In der Zulässigkeit bestehen folgende Besonderheiten:

• Statthafte Klageart: Es ist gemäß dem Klageantrag zu klären (§ 88 VwGO), ob der Kläger mit einer erstmaligen Beschwer (§ 79 Abs. 1 VwGO) oder mit einer zusätzlichen Beschwer durch die Widerspruchsentscheidung (§ 79 Abs. 2 VwGO) belastet wird. Im ersteren Fall ist Gegenstand der Anfechtungsklage immer der Verwaltungsakt des Widerspruchsbescheids. Im zweiten Fall kann der Kläger den Ausgangsbescheid und den Widerspruchsbescheid oder nur den Widerspruchsbescheid angreifen.
• Vorverfahren: Gegen den Widerspruchsbescheid kann kein weiterer Widerspruch eingelegt werden. Der Rechtsgedanke des § 68 Abs. 1 Nr. 2 VwGO – namentlich die Selbstkontrolle der Exekutiven – wird auch auf Fälle des § 79 Abs. 2 VwGO ausgedehnt.
• Klagegegner: Sofern der Ausgangsbescheid und der Widerspruchsbescheid angegriffen werden, ist Klagegegner der Rechtsträger derjenigen Behörde, die den Ausgangsbescheid erlassen hat. Sofern nur der Widerspruchsbescheid angegriffen wird, ist der Rechtsträger der Widerspruchsbehörde Klagegegner.

In der Begründetheit sind folgende Besonderheiten zu beachten:

• Ermächtigungsgrundlage: Zunächst ist die grundsätzliche Zulässigkeit der reformatio in peius zu erläutern, anschließend die einschlägige Ermächtigungsgrundlage. § 68ff. VwGO ermächtigen zwar in formeller Weise die Widerspruchsbehörde zur umfassenden Prüfung des Ausgangsbescheides, geben aber keine materielle Rechtsgrundlage für die Verschlechterung. Es ist streitig, was Eingriffsgrundlage in diesen Fällen ist. Nach der herrschenden Auffassung und auch der Praxis in der Rechtsprechung wird der ursprüngliche Verwaltungsakt nach § 48 aufgehoben, soweit keine spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen zur Aufhebung von Verwaltungsakten greifen. Dies wird überwiegend damit begründet, dass § 48 dem grundsätzlichen Vertrauensschutz des Bürgers in hinreichendem Maße Rechnung trägt. Die andere Auffassung, die als Ermächtigungsnorm zur reformatio in peius auf die materiell-rechtlichen Ermächtigungsnormen des Ausgangsbescheids verweist, ist nicht zur grundsätzlich Abwägung zwischen dem Vertrauensschutz des Bürgers und dem öffentlichen Interesse an der Aufhebung rechtswidriger Verwaltungsakte geeignet.
• Formelle Rechtmäßigkeit: In der Zuständigkeit ist grundsätzlich eine Abgrenzung zwischen reformatio in peius und dem Selbsteintritt vorzunehmen. Bei Selbsteintritt war der Widerspruch nur Anlass für die belastende Regelung. Die Widerspruchsbehörde erlässt einen eigenen Verwaltungsakt an Stelle der Ausgangsbehörde. Dies darf sie nur, wenn sie gesetzlich dazu ermächtigt ist (etwa weil die Ausgangsbehörde fehlerhaft oder gar nicht exekutiert) oder der von ihr erlassene Verwaltungsakt in ihrer originären Zuständigkeit liegt (die Ausgangsbehörde also zur Entscheidung gar nicht berufen war). Bei der Reformatio in Peius entscheidet die Widerspruchsbehörde innerhalb des durch den Widerspruch eröffneten Prüfungsrahmens. Die Widerspruchsbehörde ist aber für die Verschlechterung nur zuständig, wenn sie selbst Ausgangsbehörde war, oder aber die Ausgangsbehörde ihrer fachaufsichtlichen Weisung untersteht. Im Verfahren ist zu erörtern, ob vor der Verböserung eine gesonderte Anhörung erforderlich war. Dies lässt sich durch eine direkte Anwendung des § 71 VwGO bei unechter reformatio und eine Analogie bei echter reformatio begründen.
• Materielle Rechtmäßigkeit: Mit der herrschenden Meinung sind hier die Voraussetzungen der Rücknahme des Verwaltungsakts nach § 48 zu prüfen. Zusätzlich sind – da durch die reformatio in peius auch in der Sache eine neue, belastende Regelung getroffen wird – zusätzlich auch die gesetzlichen Voraussetzungen der materiellen Ermächtigungsgrundlage zu prüfen.