Gesetzliche Grundlagen

Gesetzliche Grundlagen in Deutschland sind seit 2007 die Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung (35. BImSchV) und die Straßenverkehrs-Ordnung (StVO). Gemäß § 41 StVO wurde hierfür ein neues Vorschriftzeichen mit der Nummer 270.1 (Beginn eines Verkehrsverbots zur Verminderung schädlicher Luftverunreinigungen in einer Zone) in den amtlichen Verkehrszeichenkatalog (VzKat) aufgenommen. Das bisherige Zeichen 270 (Verkehrsverbot bei Smog) wurde durch die neuen Zeichen 270.1 und 270.2 ersetzt, die den Beginn und das Ende einer Umweltzone anzeigen. Hier gilt ein Fahrverbot für alle Kraftfahrzeuge, sofern nicht bestimmte Ausnahmekriterien erfüllt werden. Das Zeichen 270.1 kann durch ein Zusatzzeichen ergänzt werden, das Fahrzeuge mit einer entsprechend angezeigten Plakette von dem Fahrverbot ausnimmt.

Umsetzung

Umweltzonen wurden in Deutschland bisher (April 2017) in 55 Städten und Regionen in 11 Bundesländern eingeführt. Die größte Umweltzone besteht im Ruhrgebiet; sie ist ein zusammenhängendes Gebiet mit Anteilen von 13 Städten. Die Umweltzone Stuttgart grenzt im Norden und Osten an die regionalen Umweltzonen Ludwigsburg und Umgebung sowie Leonberg/Hemmingen und Umgebung, so dass hier insgesamt 16 benachbarte Städte und eine Gemeinde in Umweltzonen liegen. Die ersten Umweltzonen wurden am 1. Januar 2008 in Berlin, Hannover und Köln geschaffen, es folgten am 1. März 2008 sechs baden-württembergische Städte und am 1. Oktober 2008 Frankfurt am Main und München. Nach der Einführung einer Umweltzone werden in den meisten Regionen die Beschränkungen stufenweise verschärft: so wurde in der Kölner Zone ab 1. Januar 2013 die gelbe Plakette notwendig, und seit 1. Juli 2014 wird die grüne benötigt.

Die größte Stadt ohne Umweltzone ist Hamburg. Keine Umweltzonen gibt es in den Bundesländern Schleswig-Holstein, dem Saarland, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg.

siehe Übersicht der Umweltzonen in Deutschland

Die Kraftfahrzeuge, die die Umweltzonen befahren und nicht unter die Ausnahmebestimmungen fallen, müssen eine Plakette der entsprechenden Schadstoffklasse aufweisen.

Öffentliche Diskussion

Das Thema wird in der Öffentlichkeit heftig diskutiert, hier gibt es eine Reihe von Fürsprechern und Gegnern. Teilweise sind die vorgebrachten Argumente auch widersprüchlich: Während von einer Seite der Automobilindustrie vorgeworfen wird, auf die gesetzlichen Regelungen Einfluss genommen zu haben, um die Verkäufe anzukurbeln und Arbeitsplätze zu sichern, argumentierte die Automobilindustrie 2007, dass Fahrzeuge mit höheren Umweltstandards schwer verkäuflich seien.

Die Abschaffung der Umweltzonen wird von einzelnen lokalen Bürgerschaftsfraktionen gefordert. In der CDU gibt es hierzu lokal unterschiedliche Haltungen.

Kritisiert wird, dass Grenzwerte für Feinstaub massenbezogen und nicht stoffspezifisch sind. Überschreitungen der Feinstaub-Grenzwerte würden regelmäßig auf den Langstreckentransport von Partikeln zurückgehen. Einen Grenzwert für Rußpartikel gebe es hingegen nicht.

Ab 2011 wurde bemängelt, dass die Einstufung der Fahrzeuge auf dem unrealistischen Neuen Europäischen Fahrzyklus (NEFZ) beruht.

Umweltzonen sollen zum Beispiel die Feinstaubbelastung an Orten, wo sie besonders hoch ist, lokal senken. Die gesundheitlichen Fragen werden beim Thema Feinstaub diskutiert. Laut Angaben des Sachverständigenrats für Umweltfragen sei der Hauptverursacher für die Belastungen mit Stickstoffdioxid und Feinstaub in den städtischen Ballungsgebieten nach wie vor der Straßenverkehr. Umweltzonen hätten unter den lokalen, verkehrsbezogenen Maßnahmen das größte Minderungspotential bei PM₁₀- und NO₂-Immissionen.

Für die Umweltzone München hat eine Studie des Helmholtz Zentrums München anhand der PM₁₀-Werte von Oktober 2008 bis Januar 2009 im Vergleich zu den Vorjahreswerten eine Erhöhung der Feinstaubbelastung an den zwei verkehrsnahen Messstandorten festgestellt. Dies führen die Autoren auf Inversionswetterlagen mit niedriger Windgeschwindigkeit zurück, die im Winter 2008/2009 fast doppelt so häufig auftraten wie im Vorjahreszeitraum (300/560 Stunden über 4 Monate). Durch Vergleich mit einer Messstation am Stadtrand von München, die vor allem die Hintergrundbelastung ermittelt, wurde unmittelbar an den stark belasteten Standorten Stachus und Prinzregentenstraße mittels entsprechender Annahmen eine lokale Verminderung der Feinstaubbelastung um etwa 10 % berechnet. Eine weitere Auswertung derselben Münchener Messdaten, unter anderem durch Forschungsbeiratsmitglieder der Lobbyorganisation EUGT, kritisierte die Auswertung dieser Arbeit als fehlerhaft und kam mit einem anderen Ansatz 2013 zu dem Schluss, „dass sich keine Wirkung der Umweltzone auf die Staubkonzentration statistisch sichern lässt.“

Laut einem Erfahrungsbericht 2011 von Joachim Lorenz, dem Referenten für Gesundheit und Umwelt der Stadt München, wirkt sich die Umweltzone positiv auf die Luftqualität in der Stadt aus. Aufgrund der Einflüsse von Witterungsbedingungen sowie weiterer Störparameter sei eine zuverlässige Quantifizierung der Effekte allerdings nicht möglich.

Nach Aussage der Berliner Umweltsenatorin Katrin Lompscher sei in ihrer Stadt durch die Umweltzone im Jahr 2008 an Hauptverkehrsstraßen die Konzentration von Feinstaub um etwa 3 % und von Stickstoffdioxid um etwa 10 % gegenüber dem Vorjahr gesunken. Der Dieselrußausstoß des Straßenverkehrs sei um 28 %, der Stickoxidausstoß um 18 %, der Fahrzeugbestand ohne Plakette bei Pkw um 58 % und bei Nutzfahrzeugen um 29 % zurückgegangen. Anhand der Luftgüte-Messdaten lasse sich ein Rückgang der durch den Verkehr verursachten Rußpartikel um 14 % bis 22 % nachweisen. Laut Angaben des ADAC seien bei der Feinstaubkonzentration in Berlin im Jahresvergleich 2008 zu 2007, je nach Messstation, ein Rückgang von bis zu 4,7 % und eine Zunahme von bis zu 5 % zu verzeichnen gewesen.

Der ADAC behauptet, dass Umweltzonen für keine Stadt eine nennenswerte Verringerung der Feinstaub- und NO₂-Belastung melden könnten. In manchen Regionen sei die Feinstaubbelastung sogar gestiegen. Umweltzonen hätten hohen Verwaltungsaufwand für Kommunen und existentielle Nachteile für viele Autofahrer gebracht. Verschärfungen brächten keine spürbaren Effekte, da nur wenige Pkw eine gelbe oder rote Plakette hätten. Wegen des technischen Fortschritts nehme die Schadstoffbelastung seit Jahren auch ohne Umweltzonen ab. Eine gezielte Förderung alternativer Antriebe, öffentlicher Nahverkehrsangebote, grüner Wellen und des Radverkehrs bringe erheblich mehr als Umweltzonen. Eine Untersuchung des Vereins habe 2009 ergeben, dass eine Verbesserung der Luftqualität nachweislich nicht eingetreten sei und im Rahmen der Messgenauigkeit liege. Er verglich die Änderung der Jahresmittelwerte von 2007 und 2008 von Feinstaub (PM₁₀) und Stickstoffdioxid (NO₂) bei Städten mit Umweltzone mit nahe gelegenen Städten ohne Umweltzone.

Das Fraunhofer-Institut für Verkehrs- und Infrastruktursysteme IVI sieht, nach einer Untersuchung der Umweltzone Ulm im Auftrag der örtlichen Industrie- und Handelskammer, einen Zielkonflikt zwischen der im Fokus der Verordnung stehenden Feinstaubbelastung und dem Stickoxid-Ausstoß. Die Senkung der Feinstaubwerte würde mit steigenden Stickstoffdioxid-Werten einhergehen. Erst mit der Euro-6-Norm sei auch eine Senkung der Stickstoffdioxid-Werte zu erwarten. Andere Maßnahmen, insbesondere ein flüssiger Verkehrsfluss, hätten einen bedeutend größeren Einfluss auf den Stickstoffdioxid-Ausstoß.

Wolf Wegener, ehemaliger Vorsitzender des ADAC Brandenburg, kritisiert, Fahrverbotszonen würden den Bestandsschutz brechen. Es handle sich um eine „kalte Enteignung der Autofahrer“. Mit Einführung der ersten „grünen“ Umweltzonen in Berlin und Hannover 2010 würden Fahrzeuge ausgeschlossen, deren Typzulassung noch im Jahre 2005 zulässig gewesen sei.

Umweltzonen verursachen nach Ansicht einiger Autoren durch den Wertverlust der nicht konformen Fahrzeuge und den Verwaltungsaufwand erhebliche volkswirtschaftliche Kosten. Die Gesamtkosten der Einführung von Umweltzonen wurde 2009 vom Center Automotive Research der Universität Duisburg-Essen auf 12,1 Milliarden Euro geschätzt. Dabei wurden als Primärkosten der Verwaltungsaufwand mit 10,6 Mio. Euro und die Plaketten mit 79 Mio. Euro beziffert. Die restlichen 11,9 Milliarden Euro sind sogenannte Sekundärkosten, darin enthalten sind die Wertverluste der nicht umrüstbaren Fahrzeuge.

Aus der Berichterstattung der Medien drängte sich auch die Verkaufsförderung seitens der Automobilindustrie als Argument für die Fahrverbote auf.

2014 unterstützten BUND, NABU und Deutsche Umwelthilfe die Idee, für Fahrzeuge mit Euro 6 eine blaue Plakette einzuführen. Bei Umsetzung dürften schätzungsweise rund 60 Prozent der Mitte 2014 zugelassenen PKW in Umweltzonen fahren. Auch seitens der Präsidentin des Umweltbundesamtes Maria Krautzberger wurden Forderungen für schärfere Emissionsgrenzwerte laut. Diese sollen für Industrieanlagen, Schiffe, Autos und Filteranlagen für Baumaschinen gelten. Rund ein Fünftel der Feinstaubbelastung im Straßenverkehr gehe von Baumaschinen aus. Die Pläne zur Einführung der blauen Plakette mit Einrichtung entsprechender Zonen wurden im August 2016 vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit gestoppt.

Nach Einschätzung des Umweltbundesamts haben sich die Umweltzonen in Deutschland bewährt.

Juristische Auseinandersetzungen

Das Verwaltungsgericht Hannover urteilte 2009, dass die Fahrverbote der Umweltzone Hannover rechtmäßig sind, weil sie „die NO₂-Immissionen bis zum Jahr 2010 um 10 bis 15 % senken“. Deshalb komme es nicht darauf an, dass die Feinstaubbelastung durch die Umweltzone im Jahre 2008 nur um weniger als 1 % gesunken ist. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht haben die Entscheidung bestätigt.

Das Landesverwaltungsamt Weimar verpflichtete 2014 die Stadt Erfurt eine Umweltzone einzurichten.

Mit dem Diesel-Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 2018 die Umweltzonen in Düsseldorf und Stuttgart bestätigt und Grundsätze dafür aufgestellt, wann zonale Fahrverbote verhältnismäßig sind: Für Dieselfahrzeuge schlechter als Euro 5 und Benzin- und Gasfahrzeuge schlechter als Euro 3 sofort, für Dieselfahrzeuge mit Euro 5 frühestens ab 1. September 2019. „Sondersituationen, insbesondere für Anwohner, ist durch Ausnahmeregelungen Rechnung zu tragen.“

Das Verwaltungsgericht Stuttgart verhängte 2018 gegen das Land Baden-Württemberg 10.000 Euro Zwangsgeld, weil entgegen der Verpflichtung aus dem Diesel-Urteil ein Fahrverbot für Euro-5-Dieselfahrzeuge für die Zeit ab 1. September 2019 fehlte.

Aufwand und Auswirkung

Für Touristen und Geschäftsreisende, auch mit im europäischen Ausland gemieteten Autos, setzt die Erteilung der Umweltplakette das Einsenden von Kopien der Fahrzeugpapiere voraus. Der Hotel- und Gaststättenverband kritisiert den Aufwand und vergleicht diesen mit der Maut in der Schweiz, für die die Vignette an jeder Tankstelle gekauft werden kann.

In Stuttgart wurden in den ersten acht Jahren rund 23.000 Strafzettel wegen einer falschen oder fehlenden Umweltplakette ausgestellt. Bei über 5529 Bußgeldbescheiden wurde die Ordnungswidrigkeit über 80 Euro an den Fahrer fällig, 3297 Fahrer konnten vor Verjährung nicht ermittelt werden. Über 14.000 sind in verschiedenen Verfahrensständen. Da Strafzettel – im Gegensatz zu anderen Städten – auch an parkende Autos vergeben wurden, besteht bei diesen rechtlich eine Grauzone. Es müsste der Fahrer ermittelt werden, der das Fahrzeug in die Umweltzone bewegte. Dabei taucht das Problem auf, dass möglicherweise jemand von dem Zeugnisverweigerungsrecht Gebrauch macht.