Inhalt und Wortlaut

Die Initiative sah vor, dass in der Schweiz ansässige Ausländer ihr Aufenthaltsrecht verlieren, wenn sie rechtlich für schuldig befunden wurden, ein schweres Delikt begangen zu haben (Gewaltdelikte, Drogenhandel oder Einbruch), oder wenn sie missbräuchlich Sozialhilfe oder Leistungen der Sozialversicherungen bezogen haben. Wie die 2009 angenommene Volksinitiative «Gegen den Bau von Minaretten» kam diese Initiative von der Schweizerischen Volkspartei (SVP).

Die Volksinitiative hatte folgenden Wortlaut:

Staatsrechtliche Bedenken

Einige Staatsrechtler hatten Zweifel an der Gültigkeit der Ausschaffungsinitiative geäussert, da sie zwingendes Völkerrecht verletze. Verletzt eine Initiative zwingendes Völkerrecht, so ist sie gemäss Art. 139 Abs. 3 Bundesverfassung von der Bundesversammlung für ungültig zu erklären. Zum zwingenden Völkerrecht wird unter anderem das Non-Refoulement-Prinzip gezählt.

Das Initiativkomitee vertrat die Ansicht, dass seine Initiative mit dem zwingenden Völkerrecht vereinbar sei.

Der Bundesrat vertrat die Meinung, die Volksinitiative verstosse nicht gegen zwingendes Völkerrecht. Sie würde aber zu erheblichen Kollisionen mit dem übrigen Völkerrecht und der Bundesverfassung führen.

Kontroverse um juristische Mängel

Die Gegner der Initiative bemängelten, dass die Tatbestände «Einbruch» und «missbräuchlicher Leistungsbezug der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe» keine Tatbestände gemäss Schweizer Strafrecht seien. Die Befürworter hielten indessen fest, dass ohnehin ein Ausführungsgesetz zu erlassen und es Aufgabe des Gesetzgebers sei, die Initiative zu konkretisieren.

Anwendung auf EU-Bürger

Neben staatsrechtlichen Bedenken wurden auch Einwände geäussert, die die Kompatibilität mit dem bestehenden Freizügigkeitsabkommen mit der Europäischen Union betreffen.

Die Freizügigkeit ist eines der sieben sektoriellen Abkommen der Bilateralen I. Am 1. Juli 2002 trat sie in Kraft, und alle geltenden Bestimmungen des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) im Bereich der Personenfreizügigkeit bis zu diesem Zeitpunkt wurden übernommen. Dies gilt aber nicht für die danach verfügten Bestimmungen.

Die Personenfreizügigkeit vermittelt einen individuellen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt für alle Bürger der Europäischen Union in der Schweiz. Dieser Anspruch kann unter bestimmten Voraussetzungen gemäss dem Abkommen beschränkt werden. Mögliche Voraussetzungen sind:

• der Schutz der öffentlichen Ordnung,
• die Sicherheit und
• die Gesundheit.

Die Ausweisung entzieht das Recht auf freie Einreise und Aufenthalt. Sie ist eine Beschränkung dieses individuellen Anspruchs.

Die Definition des Begriffs «Schutz der öffentlichen Ordnung» kann für jedes Land eine andere Bedeutung haben. Für die Schweiz wurden diese Interpretationen bis zum 1. Juli 2002 durch die Judikative (EuGH) überprüft und festgelegt. Der «Schutz der öffentlichen Ordnung» entspricht dabei unter anderem dem Schutz der Art. 8–11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).

Gemäss Interpretation von «Foraus» muss eine Ausweisung aufgrund eines individuellen Fehlverhaltens eines EU-Ausländers verfügt werden. Sie darf aber nicht generalpräventiv eingesetzt werden.

Gemäss Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 64/221/EWG (welche jedoch für die Schweiz als Nicht-EU-Mitglied nicht verbindlich ist und nicht in die Bilateralen übernommen wurde) reicht eine strafrechtliche Verurteilung nicht, um sich auf den Begriff «Schutz der öffentlichen Ordnung» zu berufen. Dazu braucht es zusätzlich:

• die Schwere der Straftat und
• das Vorliegen einer Wiederholungs- bzw. Rückfallgefahr für eine «Gefährdung der öffentlichen Ordnung».

Nach Foraus stellt Sozialhilfemissbrauch keine ausreichende Gefährdung für eine Ausweisung dar.

Ein Ausweisungsautomatismus wurde vom Europäischen Gerichtshof im Jahre 2007 für EU-Mitgliedstaaten verboten (Fall C-50/06 Kommission gegen die Niederlande). Gemäss Bilateralen ist die Rechtsprechung des EuGH nur bis 1. Juli 2002 für die Schweiz gültig. Somit ist das Verbot des Ausweisungsautomatismus für die Schweiz im Rahmen der Bilateralen nicht bindend.

Direkter Gegenvorschlag

Der Bundesrat hatte beschlossen, die Volksinitiative «Für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)» und als direkten Gegenentwurf den «Bundesbeschluss über die Aus- und Wegweisung krimineller Ausländerinnen und Ausländer im Rahmen der Bundesverfassung» am 28. November 2010 zur Abstimmung zu bringen.

Der Gegenvorschlag enthielt einen neuen Art. 121b «Aus- und Wegweisung» im Ausländer- und Asylrecht. Im Unterschied zur Initiative machte der Gegenvorschlag die zwingende Ausweisung teilweise vom verhängten Strafmass abhängig:

• für schwere Delikte, die von einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr bedroht sind, zwingende Ausweisung bei rechtskräftiger Verurteilung (kein Unterschied zur Initiative)
• für Betrug oder andere Straftaten im Bereich der Sozialhilfe zwingende Ausweisung bei einer Freiheitsstrafe von mindestens 18 Monaten (Abschwächung der Initiative)
• für beliebige andere Delikte zwingende Ausweisung bei einer Freiheitsstrafe von mindestens zwei Jahren (Verschärfung gegenüber der Initiative)
• Drogenhandel und Einbruchsdelikte werden nicht mehr gesondert genannt (das Delikt Einbruch existiert im Schweizer Strafrecht ohnehin nicht) und fallen unter die allgemeine Bestimmung von Ausweisung ab Freiheitsstrafen von zwei Jahren (Abschwächung der Initiative)

Daneben führte der Bundesbeschluss einen Art. 121a ins Ausländer- und Asylrecht, der den Begriff der «Integration» definiert.

Ursprünglicher indirekter Gegenvorschlag des Bundesrates

Der Bundesrat liess zur Initiative zunächst einen indirekten Gegenvorschlag auf Gesetzesstufe erarbeiten, welcher die Bedenken gegenüber dem Völkerrecht und der Verfassung respektierte. Zusätzlich sollten einheitliche Integrationsstandards definiert werden, was auf Forderungen der Nationalräte Philipp Müller und Gerhard Pfister zurückzuführen war. Die Vernehmlassung wurde vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) unter Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf durchgeführt. Die Frist für Stellungnahmen durch Kantone und Parteien war auf den 15. April 2009 angesetzt. Der indirekte Gegenvorschlag veränderte die Kriterien für eine Ausweisung (weder Initiative noch Gegenvorschlag betreffen die eigentliche «Ausschaffung») gegenüber der Initiative. Er enthielt die zwingende Ausschaffung für Freiheitsstrafen ab zwei Jahren. Unter dieses Kriterium fielen in der Schweiz 2007 ca. 200 Ausländer.

Auf den indirekten Gegenvorschlag wurde schliesslich zugunsten des direkten Gegenvorschlags verzichtet.

Unterschriftensammlung (2007)

Die mit der Unterschriftensammlung verbundene Kampagne koinzidierte mit dem Wahlkampf der SVP zu den Schweizer Parlamentswahlen 2007. Das für die Initiative werbende umstrittene Schäfchenplakat zeigte, wie ein schwarzes Schaf von seinen weissen Artgenossen von dem als Schweizerfahne dargestellten Weidegrund gestossen wird. Das Bildmotiv wurde zum Teil als rassistisch bzw. fremdenfeindlich aufgefasst und sorgte für internationale Schlagzeilen; der UN-Sonderberichterstatter für Rassismus Doudou Diène richtete diesbezüglich eine Anfrage an den Schweizer Bundesrat.

Am 18. September 2007 führte eine Demonstration gegen die Initiative anlässlich der Anwesenheit von Christoph Blocher in Lausanne zu gewalttätigen Ausschreitungen.

In den Wochen vor den Parlamentswahlen verschärften sich die Proteste linker und linksautonomer Gruppen gegen die Ausschaffungsinitiative und gegen die SVP. Am 6. Oktober 2007 versuchten «Autonome» in Bern, einen Umzug von etwa 10'000 SVP-Anhängern aufzuhalten. Bei den nachfolgenden Strassenkrawallen wurden 18 Polizisten und drei Demonstranten verletzt. Die Ausschreitungen in Bern sorgten weltweit für Aufmerksamkeit und erschienen sogar auf der Titelseite der New York Times, welche rassistische Tendenzen in der Schweiz ins Zentrum ihrer Berichterstattung stellte.

Stellungnahme des Bundesrates

Der Bundesrat, vertreten durch Justizministerin Eveline Widmer-Schlumpf, empfahl den Gegenvorschlag des Parlaments über die Initiative mit dem Argument, die Liste der Delikte sei «eher zufällig»; entscheidend über den Verlust des Aufenthaltsrechts solle die Schwere der Tat sein. Der Gegenentwurf des Parlaments nehme die Anliegen der Initiative auf, indem er den Entzug des Aufenthaltsrechts straffälliger Ausländer verbindlich regle und damit den Ermessensspielraum der Gerichte einschränke, er sei aber klarer und umfassender als die Initiative. Staatsrechtler verschiedener Schweizer Universitäten kritisierten die bundesrätlichen Stellungnahmen gegen die Initiative, namentlich den Vorwurf, dass auch für geringfügige Delikte wie Einbruch eine Ausschaffung verfügt werden müsse, als unzutreffend.