Der Anspruch auf Ruhebezüge

Gemäß § 1 steht dem Altpräsidenten ein Ehrensold zu, wenn er „mit Ablauf seiner Amtszeit oder vorher aus politischen oder gesundheitlichen Gründen aus seinem Amt“ ausscheidet.

Aus politischen Gründen motiviert gilt etwa ein Rücktritt bei grundlegenden Divergenzen zwischen Bundesregierung und Bundespräsident in zentralen innen- oder außenpolitischen Fragen, so dass der Präsident glaubt, die Politik der Bundesregierung bzw. der Bundestagsmehrheit nicht mehr repräsentieren, entsprechende Gesetze nicht mehr unterzeichnen (Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG), den Bund völkerrechtlich nicht mehr vertreten bzw. Verträge mit auswärtigen Staaten nicht mehr schließen (Art. 59 GG) zu können.

Ein Rücktritt aus gesundheitlichen Gründen kommt nicht nur bei einer Dienstunfähigkeit im Sinne des Beamtenrecht in Betracht, sondern auch dann, wenn der Bundespräsident gesundheitlich schwer angeschlagen ist, und deshalb nur für eine Übergangszeit, also nicht unbedingt dauernd, sein Amt nicht mehr ausüben kann.

Einen Anspruch auf Ehrensold hat der Bundespräsident auch beim Ausscheiden mit Ablauf der ersten bzw. zweiten Amtszeit, also auch dann, wenn er nach Ablauf der ersten Amtszeit nicht erneut kandidiert bzw. als Kandidat nicht wiedergewählt wird.

Unklar ist, ob der Altpräsident auch bei einem Rücktritt aus anderen als den im Gesetz vorgesehenen Gründen Anspruch auf Ehrensold hat, bzw. wie diese Frage bei einer möglichen Gemengelage, d. h. dann zu beurteilen ist, wenn der Rücktritt nicht eindeutig als Rücktritt aus persönlichen Gründen zu werten ist. Erstmals stellte sich diese Frage anlässlich des Rücktrittes von Bundespräsident Wulff im Februar 2012.

Als „andere“ Gründe kommen maßgeblich private bzw. persönliche Gründe (Gründe, die in der Person des Amtsträgers wurzeln) in Betracht – etwa der Rücktritt eines Präsidenten, um sich auf sein Privatleben zu konzentrieren oder um sich beruflich neu zu orientieren.

Höhe des Ehrensoldes

Die Höhe des Ehrensoldes des Altpräsidenten bemisst sich nach § 1 an der „Höhe der Amtsbezüge mit Ausnahme der Aufwandsgelder“. Die Amtsbezüge selbst sind wiederum nicht über ein eigenes Gesetz geregelt, sondern ergeben sich aus den Erläuterungen des Einzelplans des Bundespräsidenten im Bundeshaushalt. Sie werden dort auf 10/9 des Amtsgehalts des Bundeskanzlers festgelegt. Die Summe beläuft sich derzeit auf 214.000 Euro pro Jahr. Das zusätzliche Aufwandsgeld in Höhe von 78.000 Euro (Haushaltsstelle: 0101, Tit. 421 02; Stand: 2023) steht dagegen nur dem Amtsinhaber zu, nicht den Altpräsidenten.

Zusätzlich zu dem Ehrensold hat der Altpräsident gem. § 5 Ansprüche auf Beihilfe nach Maßgabe der für Bundesbeamte geltenden Bundesbeihilfeverordnung.
Amtsbezüge und Ehrensold unterliegen in voller Höhe der Einkommen- und Kirchensteuer bis zum jeweiligen Spitzensteuersatz.

Ehrensold bei Präsidentenanklage

Eine spezielle Regelung greift nach § 5 dann, wenn das Bundesverfassungsgericht einen Bundespräsidenten nach Art. 61 des Grundgesetzes aufgrund einer Präsidentenanklage wegen vorsätzlicher Verletzung des Grundgesetzes oder eines anderen Bundesgesetzes für schuldig und ihn deshalb „des Amtes für verlustig“ erklärt. In diesem Fall entscheidet das Gericht darüber, „ob und in welcher Höhe die in diesem Gesetz vorgesehenen Bezüge zu gewähren sind“.

Sonstige Bestimmungen

Sollte der Altpräsident vor oder nach seinem Amt als Bundespräsident im öffentlichen Dienst tätig gewesen oder noch tätig sein und daraus Diensteinkünfte, ein Ruhegehalt oder eine ähnliche Versorgung erhalten, werden diese nach § 3 auf den Ehrensold angerechnet.

Am 20. März 2019 beschloss der Haushaltsausschuss des Bundestags, dass nach geltendem Recht auch Einkünfte ehemaliger Bundespräsidenten aus einer Berufstätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes auf den Ehrensold anzurechnen seien, weil § 4 des Gesetzes auf das Beamtenrecht verweise. Damit hat sich der Ausschuss einer umstrittenen Rechtsauffassung des Bundesrechnungshofs angeschlossen, die sich auf die Entstehungsgeschichte des Gesetzes beruft. Da eine Gesetzesänderung, für die der Innenausschuss des Bundestages federführend wäre, offenbar nicht beabsichtigt ist, bleibt offen, ob eine Änderung der Verwaltungspraxis gerichtlicher Nachprüfung stand hielte. Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags neigten der Gegenauffassung zu, dass § 3 eine abschließende Anrechnungsregelung treffe, weshalb sich die Verweisung in § 4 darauf nicht erstrecken könne. Davon ging auch die bisherige Verwaltungspraxis des Bundespräsidialamts aus und der abgelehnte Gesetzentwurf der SPD-Bundestagsfraktion, der deshalb eine diesbezügliche Gesetzesänderung vorsah.

Im Fall des Todes des Bundespräsidenten oder eines Altpräsidenten erhalten die Hinterbliebenen nach § 2 den Ehrensold für drei Monate nach dem Monat des Todes als Sterbegeld sowie „ein aus dem Ehrensold berechnetes Witwen- und Waisengeld“.

Änderung für Konrad Adenauer 1959

Die Höhe der Bezüge, wie sie in der heutigen Regelung festgelegt ist, wurde 1959 eingeführt. In diesem Jahr startete, aufgrund es Endes der zweiten Amtszeit von Theodor Heuss, erstmals ein parteipolitischer Aushandlungsprozess zur Nachfolge im Amt. Der Bundestag verdoppelte 1959 den Ehrensold von 50 % auf 100 % der bisherigen Bezüge. Offiziell ging es bei der Erhöhung darum, den Aufwand abzudecken, der dem nun ausscheidenden Bundespräsidenten erstmals für fortwirkende und im Interesse der Bundesrepublik liegende Aufgaben voraussichtlich entstehen würde. In einem Brief offenbart Theodor Heuss, dass der Vorschlag auf den Abgeordneten Eugen Gerstenmaier (CDU) zurückgegangen war. Als Vorbild diente die kurz zuvor in den USA eingeführte äquivalente Regelung für Altpräsidenten.

Allerdings wird auch häufig kolportiert, dass die Erhöhung der Ruhebezüge erfolgte, um dem alternden Bundeskanzler Konrad Adenauer einen Wechsel in das Bundespräsidentenamt attraktiver zu machen. Allerdings zog Adenauer seine Kandidatur bereits im Juni 1959 zurück und blieb Bundeskanzler bis 1963. Einen konkreten Beleg für diese Version gibt es allerdings nicht.

Theodor Heuss hatte gegenüber der Erhöhung des Ehrensolds eine ablehnende Haltung. Er plädierte stattdessen für eine moderate Erhöhung auf 75 Prozent sowie eine zusätzliche, steuerfreie Aufwandsentschädigung für fortwirkende Aufgaben.

Rücktritt aus anderen als den im Gesetz genannten Gründen

Bei einem aus anderen als den im Gesetz aufgeführten Gründen motivierten Rücktritt stellt sich die grundsätzliche Frage, ob dann (überhaupt) ein Anspruch auf Ehrensold entsteht. § 1 des Gesetzes nennt einen Rücktritt aus persönlichen bzw. privaten Gründen nicht als Grund, der einen Ehrensold zur Folge hat.

Nach Ansicht von Hans Herbert von Arnim erhält ein Bundespräsident daher keinen Ehrensold, wenn er aus anderen als den im Gesetz aufgeführten Gründen zurücktritt. Dafür spreche auch die Entwicklungsgeschichte des Gesetzes. Die Gesetzesberatungen zu Beginn der 1950er Jahre zeigten, dass man in Bundestag und Bundesrat davon ausgegangen sei, dass die drei im Gesetz genannten Gründe abschließend (enumerativ) seien, und ein Anspruch auf Ehrensold bei einem anders motivierten Rücktritt nicht bestehe. Gegen einen Anspruch auf Ehrensold spreche auch, dass die Ruhebezüge des Bundespräsidenten in enger Anlehnung an die Vorschriften des „Gesetz über das Ruhegehalt des Reichspräsidenten“ vom 31. Dezember 1925 geregelt worden seien, und nach dem Vorgängergesetz „ein lediglich aus persönlichen Gründen zurücktretender“ Reichspräsident keinen Anspruch auf das Ruhegehalt hatte.

Der Leipziger Staatsrechtler Christoph Degenhart verweist darauf, dass im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt sei, ob ein Bundespräsident bei einem aus persönlichen Gründen motivierten Rücktritt den Ehrensold verliert. Es bestehe insofern eine Regelungslücke.

Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages kommt in mehreren Gutachten ähnlich lautend zu der Auffassung, dass „im privaten Verhalten des Präsidenten liegende Gründe eher keine politischen Gründe“ seien. Diese müssten vielmehr im Zusammenhang mit der Gestaltung des öffentlichen Lebens stehen. Als Beispiel werden schwerwiegende Differenzen über die Innen- oder Außenpolitik der Regierung genannt.

Abgrenzung von politischen und persönlichen Gründen

Die zweite grundsätzliche Frage ist die Frage der (eindeutigen) Abgrenzung zwischen einem (anspruchsbegründenden) politisch motivierten Rücktritt und einem Rücktritt aus persönlichen Gründen. Die Problematik zeigt sich insbesondere bei einem Rücktritt unter dem Druck der Öffentlichkeit. In diesen Fällen stellt sich die Frage, ob und inwieweit der Präsident diesen Druck selbst „provoziert“ hat, etwa durch (erwiesenes oder vermeintliches) Fehlverhalten im Amt, oder auch vor seiner Amtszeit. Vor diesem Hintergrund sieht von Arnim den Rücktritt von Wulff als rein persönlich motiviert an. Andere meinen, der Rücktritt beruhe (maßgeblich) auf politischen Gründen, so etwa Peter Altmaier, nach dessen Aussage Wulff erklärt habe, dass er am Ende nicht mehr die nötige öffentliche Unterstützung für seine Arbeit gefunden habe. Auch Ulrich Battis vertritt die Auffassung, dass ein politisch motivierter Rücktritt offensichtlich sei.

Christoph Degenhart verweist darauf, dass bei einem Rücktritt des Präsidenten persönliche und politische Gründe mitunter nicht klar unterschieden werden könnten, da das Amt sehr eng mit der Person verknüpft sei. Persönliche Gründe seien dann „in der einen oder anderen Weise letztlich auch immer politische Gründe“, der Anspruch auf Ehrensold sei daher gegeben.

Entscheidung über den Ehrensold

Wer darüber zu entscheiden hat, ob einem ehemaligen Bundespräsidenten ein Ehrensold zusteht, ist – mangels bisheriger Rechtsprechung und Literatur – umstritten. Nach Ansicht von Arnims trifft diese Beurteilung die Bundesregierung. Sie hat dabei zwar einen gewissen Beurteilungsspielraum, darf aber nicht nach politischem Ermessen entscheiden, sondern ist gemäß Art. 20 Absatz 3 des Grundgesetzes an Gesetz und Recht gebunden. Jürgen Koppelin hingegen ist der Auffassung, der Haushaltsausschuss des Bundestages sei zuständig. Ebenso vertretbar wäre auch, dass das Bundespräsidialamt, welches über die erstmalige Berechnung und Festsetzung des Ehrensoldes entscheidet, über das Vorliegen der Voraussetzungen befindet. Nach Hans Meyer ist das Bundesinnenministerium für diese Frage zuständig. Bis zu einer Klärung wird hier noch starke Unsicherheit verbleiben.

Eine gerichtliche Überprüfung dieser Entscheidung ist nur bedingt möglich. Über die Rechtmäßigkeit der Entscheidung wacht maßgeblich der Bundesrechnungshof.

Rücktritt in der zweiten Amtszeit

Eher grundsätzlicher Natur ist die Frage, wie bei einem Rücktritt aus persönlichen Gründen innerhalb der zweiten Amtszeit zu verfahren sei. Nach von Arnim hätte der Altpräsident in einem solchen Falle Anspruch auf Ehrensold. Der Präsident ist dann zwar nicht aus einem der in § 1 genannten Gründen aus dem Amt ausgeschieden. Wäre er mit Ablauf seiner Amtszeit, d. h. unmittelbar nach der ersten Wahlperiode ausgeschieden, hätte er Anspruch auf Ehrensold. Mit dem Ablauf der ersten Wahlperiode war ein Anspruch auf Ehrensold somit dem Grunde nach verdient, so dass der persönlich motivierte Rücktritt den im Grunde gegebenen Anspruch nicht wieder beseitigt.