Mechanismen systemischer Risiken

Mit zunehmender Globalisierung in allen Bereichen der Wirtschaft, Technik, Umwelt und Kultur steigen auch die Risiken mit globalen Auswirkungen. Durch das Streben nach immer größerer Effektivität und höherem Gewinn findet in der globalen Wirtschaft eine immer intensivere Vernetzung und Bündelung der Wirtschafts- und Kommunikationsprozesse statt, die bislang unbekannte weltweite Abhängigkeiten und Risiken zur Folge haben. Wie die Finanzkrise von 2008 gezeigt hat, konnten sich über die ganze Welt kaskadenartig Schocks verbreiten.

Nach Nikolai Dmitrijewitsch Kondratjew durchläuft die Weltwirtschaft immer wiederkehrende Zyklen, die jeweils durch schwere wirtschaftliche Turbulenzen beendet werden. Die grundlegenden Mechanismen für das Kollabieren komplexer System, sei es nun in der Finanzwirtschaft oder einer komplexen Industrieanlage, sind immer dieselben. Charakteristisch für diese Systeme ist, dass sie aus einer praktisch nicht mehr überschaubaren Anzahl von Komponenten bzw. Funktionseinheiten bestehen und über vielschichtige Wirkungsstrukturen das gemeinsame Systemergebnis erzielen (vgl. Charles Perrow, „Normal Accidents“).

Die Ursachen globaler Schocks liegen nach Casti in der Komplexität der Systeme, welche wiederum aus zwei oder mehreren ineinander greifenden komplexen Systemen bestehen. Die Komplexität entwickelt sich schleichend bis zu einem kritischen Zustand, der in einen Systemzusammenbruch (dem „X-Ereignis“) münden kann. Die Finanzkrise von 2008 zeichnete sich beispielsweise durch globale, undurchschaubare Abhängigkeiten zwischen den Finanzinstituten, hochkomplexe Finanzprodukte und eine unwirksame Finanzkontrolle aus (getragen von der Auffassung, der Markt regelt in einem ausreichenden Maß die Prozesse). Der Reaktorunfall von Fukushima von 2011 offenbarte Lücken im hoch komplexen Sicherheitssystem sowie Schwachstellen in der Wirksamkeit seiner Überwachung durch eine enge Verbindung zwischen der Politik und dem Kraftwerksbetreiber. Für – durch den Menschen dominierte – Systeme gibt es nach praktisch keine Daten und vertrauenswürdigende Modelle, um solche Entwicklungen vorherzusagen. Wir bewegen uns hier unwissend im Unbekannten (“unknown unknowns”). Lediglich der Grad an Komplexität – wie auch immer messbar – kann hier ein Indikator für die Instabilität des Systems sein.

Um die Kausalzusammenhänge der globalen Bedrohungen besser zu verstehen, sind die sichtbaren Indikatoren, die offenkundigen Schwächen in der Weltwirtschaft, wie wirtschaftliche Ungleichgewichte, stark schwankende Rohstoffpreise und Währungen, kolossale Staatsschulden und Haushaltsdefizite, von den nicht sichtbaren Treibern der dicht gewobenen Verbindungen zwischen den kommerziellen Informations- und Lieferketten der Weltwirtschaft zu unterscheiden.

Die Auswertung der Erfahrungen aus extremen Ereignissen / Naturkatastrophen soll genutzt werden, um die – den Ereignissen zugrunde liegenden – Schadensmechanismen zu erkennen und in internationalen Datenbanken erfasst und allgemein zugänglich gemacht werden, wie z. B. die „OFDA-CRED International Disaster Database“.

Die globalen Schocks haben nach auch eine positive Seite. Sie rütteln eingefahrene, verkrustete Strukturen in der Gesellschaft, den Regierungsinstitutionen und der Industrie auf und eröffnen einen großen Freiheitsraum für ein „neues Denken“, das ohne einen solchen Schock nicht möglich wäre.

Risikomanagement

Internationale Institutionen empfehlen zur Gefahrenabwehr durch Umweltkatastrophen auf nationaler Ebene die systematische Anwendung von Risikomanagement (RM). Hierfür soll die multinationale Zusammenarbeit zur Identifikation der Gefahren und Risiken verbessert und intensiviert werden:

• OECD Reviews of Risk Management Policies – Future Global Shocks: Improving Risk Governance. 2011
• UN – International Strategy for Disaster Reduction (ISDR): A system to support worldwide activities to identify and monitor disaster risks. 1999
• UN – Global Risk Identification Programme (GRIP): National Disaster Observatories and National Risk Information Systems to integrate all existing disaster and risk related information and make it available to all potential users. 2007
• World Bank – Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR): The principal goal is to reduce human suffering and economic loss caused by natural and man-made disasters. 2006
• EU Commission – Risk Assessment and Mapping Guidelines for Disaster Management: To improve coherence and consistency among the risk assessments undertaken in the Member States at national level. 2010
• G20 / OECD – Disaster Risk Assessment and Risk Financing: The value of Disaster Risk Management. 2012

Mit diesen Programmen sollen insbesondere die Länder mit hohem Katastrophenpotential (wie Erdbeben, Vulkane, Hochwasser, Erdrutsch, Dürre, Waldbrand) in der Anwendung des Risikomanagements unterstützt werden, um die Risiken besser analysieren und verstehen zu können. (Improving disaster risk management capacity in member countries.)

Hierzu zählen insbesondere die Schulung der nationalen Institutionen zum Aufbau nationaler Risikomanagement-Systeme, die Erfassung und Speicherung einheitlicher Daten über naturbedingte und technologische Gefahren, die Entwicklung von Analyse-Werkzeugen, internationale Standards zum RM sowie der Austausch über bewährte Verfahren („Best practice“).

Dieses „neue Wissen“ hat in verschiedenen Ländern bereits auch Eingang in die Schulbücher gefunden und fördert eine Kultur zur Katastrophenvorsorge.

Die wesentlichen Bestandteile des Katastrophen-Risikomanagements sind:

• Analyse des Katastrophenrisikos durch Identifikation der Gefahren (Bedrohungen) und Ermittlung der Gesamtbreite der möglichen Auswirkungen sowie deren Wahrscheinlichkeiten unter Benennung der – der Analyse zugrunde liegenden – Unsicherheiten. Berücksichtigung des gesamten Spektrums möglicher Katastrophen, ihrer Verursacher (Underlying drivers) unter Verwendung historischer Ereignisse und Trends (wie Klimaveränderung, Terrorismus, industrielle Unfälle).
• Vermittlung der Risikoergebnisse (Risk Communication) an die Entscheidungsträger und Bevölkerung. Da die Risikoanalyse im Allgemeinen komplex und für den Laien nur schwer nachzuvollziehen ist, sollten die Ergebnisse möglichst einfach dargestellt werden. Zur Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Analyse sind die verwendeten Methoden (einschließlich der Expertenschätzungen), Quellen, Daten, Annahmen und Grenzen der Analyse zu nennen. Die Ergebnisse der Analyse sollten durch eine unabhängige Institution überprüft werden.

Europäische Union

Die EU entwickelt – im Zeitrahmen bis 2014 – eine europäische Richtlinie über die Methoden zur Analyse und Erstellung von Risiko-Plänen in den europäischen Ländern (Risk assessment and mapping guidelines for disaster management). Damit soll die Anwendung der Risikomethoden in den einzelnen Mitgliedsländern gefördert sowie die Vergleichbarkeit der Analysen und Ergebnisse ermöglicht werden. Die bereits vorliegenden Erfahrungen über nationale Risikoermittlungen in verschiedenen Ländern (insbesondere in UK, NL, DE, SE, FR, USA, Australia, Canada) werden dabei genutzt.

Die EU-Richtlinie umfasst die Analyse aller naturbedingten und durch den Menschen verursachten Katastrophen, wie Überflutungen, Dürre, Erdbeben, Waldbrände, landwirtschaftliche Risiken, Pandemien, industrielle Unfälle, Nuklearrisiken. Davon ausgenommen sind kriegerische und terroristische Ereignisse. Die Risikoergebnisse sollen – gestützt auf historische Erfahrung – soweit möglich auf quantitativen Wahrscheinlichkeitsgrößen basieren.

Die Risiko- und Gefahren-Pläne (Risk / Hazard maps, siehe auch Gefahrenzonenplanung) in risikorelevanten geografischen Gebieten sind wichtige Bestandteile der Risikoprävention in den Ländern, indem sie die Transparenz und Kommunikation über die Risikoergebnisse zwischen den gesellschaftlichen Gruppen fördern. Gleichermaßen liefern sie die Grundlage für die Entscheidungsfindung über die vorrangigen Risiken und die Maßnahmen zu deren Verhinderung. Die Durchführung der „nationalen Risikoanalyse“ ist Aufgabe in den einzelnen Mitgliedsländern, die zentral von einer autorisierten Organisation geleitet und koordiniert werden muss.

Hochwasser mit ihren grenzüberschreitenden Wirkungen stellen in Europa die größten Katastrophen-Risiken dar. Die Risikopläne für Hochwasser sind dementsprechend am meisten entwickelt und haben 24 europäische Länder und Organisationen zu deren Erstellung zusammengeführt (Cross-border Dimension of Risk Assessment). Hierzu wurde von der EU die Richtlinie 2007/60/EG über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken erstellt.

WeltRisikoBericht

Der WeltRisikoIndex beziffert für 181 Staaten weltweit das Risiko infolge extremer Naturereignisse und wird im WeltRisikoBericht jährlich veröffentlicht. Das Katastrophenrisiko, das für ein Land oder eine Region ermittelt wird, berücksichtigt nicht nur den Teil der Risikosanalyse aus Wahrscheinlichkeit und Auswirkungen des Katastrophenereignisses, sondern auch die sozialen, politischen und Umweltfaktoren des Landes, wie sie sich im Katastrophenfall auswirken. Die Vulnerabilität der Gesellschaft betrifft die Anfälligkeit, Bewältigungskapazität und Anpassungsfähigkeit der Bevölkerung eines Landes auf das betroffene Naturereignis. Sie wird im Rahmen der Risikoermittlung aufgrund der Lebensbedingungen der Menschen des Landes ermittelt, wie Infrastruktur, Wohnsituation, medizinische und Katastrophen-Vorsorge, Bildung, Umweltschutz.

Die Risikoanalyse der Naturgefahren basiert auf dem Erfahrungsstand aus den Jahren 1970–2005, betreffend Überschwemmungen, Wirbelstürme, Erdbeben und Dürren. Diese umfassen 74 Prozent aller Naturgefahren und 88 Prozent aller durch Naturgefahren verursachten Todesopfer. In der Dekade 2002–2011 wurden weltweit 4.130 Katastrophen dokumentiert, denen über eine Million Menschen zum Opfer fielen.

Im weltweiten Risiko-Ranking der 15 Länder mit dem höchsten Risiko befinden sich 8 Inselstaaten, die durch Naturgefahren wie Wirbelstürme, Überschwemmungen und den gegenwärtig beobachteten Meeresspiegelanstieg in besonderem Maße ausgesetzt sind. Die Niederlande liegt hinsichtlich der Gefahrenexposition auf Rang 12 der am stärksten gefährdeten Staaten weltweit. Durch soziale, ökonomische, ökologische und institutionelle Faktoren reduziert sich das Katastrophenrisiko der Niederlande erheblich und liegt auf Platz 51.

Nach verhindern Katastrophen die Entwicklungsfortschritte der Gesellschaften, und dieser Mangel erhöht wiederum das Katastrophenrisiko. Um diesen Teufelskreis zu durchbrechen, müssen nachhaltige Strategien zur Reduzierung der Katastrophenrisiken entwickelt werden.

Weltwirtschaftsforum

Zur Untersuchung der globalen Risiken wurde 2004 vom Weltwirtschaftsforum das „Global Risk Network“ gegründet. In den Untersuchungen zu den aktuellen globalen Risiken kommt es zu folgenden Ergebnissen:

• Wirtschaftliche Unterschiede und soziale Ungleichheit zwischen den Staaten stellen ein Risiko dar, das eine Umkehrung der Erfolge durch die Globalisierung bewirkt (2012).
• Die Welt ist heute durch die anhaltende wirtschaftliche Schwäche stärker gefährdet, sie untergräbt unsere Fähigkeit den ökologischen Herausforderungen zu begegnen (2013).
• Die globalen Risiken werden wesentlich durch zunehmende Abhängigkeiten zwischen den internationalen Finanzensystemen, Versorgungsketten, der Gesundheit, Energie, des Internets und der Umwelt bestimmt, die zu kaskadenartigen Schocks führen können. Durch die zahlreichen und komplexen Verschaltungen der globalen Risiken sind verlässliche Vorherzusagen sehr schwer möglich (2014).