Gedanklicher Hintergrund

Der einflussreiche Politikwissenschaftler Max Weber hatte bereits im Ersten Weltkrieg eine Demokratisierung und Parlamentarisierung Deutschlands angemahnt. Seiner Meinung krankte das politische System unter anderem daran, dass der Kaiser und nicht der Reichstag die Regierung bestimmte. Auf diese Weise wurde das Parlament nicht zum Ort, an dem politische Führer aufstiegen und zur Macht strebten. Auch die Bürokratie und das Parteienwesen sah Weber kritisch: Die Bürokratie habe zwar ausgezeichnet für die täglichen Verwaltungsaufgaben funktioniert, allerdings führte sie zu einer dilettantischen und schlecht konzipierten Politik. Webers Antwort darauf war eine Demokratisierung, also die Einführung des allgemeinen Wahlrechts auf allen Ebenen, um die Unterschichten politisch einzubinden. Außerdem sollten durch Auswahl, Kampf und Wettbewerb die besten Köpfe gefunden werden, vorbei an der Meritokratie der Parteien.

Außerdem empfahl Weber eine „plebiszitäre Führerdemokratie“. Damals war der Ausdruck „Führer“ noch nicht durch den Nationalsozialismus negativ besetzt; vielmehr schwebte Weber das Vorbild der amerikanischen Präsidentschaftswahl vor Augen. Weber stellte sich als Staatsoberhaupt einen direkt gewählten, im scharfen Wettbewerb hervorgegangenen Politiker vor. Ein solcher Führer, der den Wünschen des Volks nach Führertum entgegenkomme, solle um Wählerstimmen und die Gunst von Bundesgenossen werben müssen. Aus Webers Sicht handelte es sich bei einem solchen charismatischen Führer, von dem die Beherrschten sich führen lassen wollen, um einen Typus legitimer Herrschaft. Das Staatsoberhaupt sollte aber nicht etwa absolut herrschen dürfen, sondern an die Verfassung gebunden sein. „Für jeden Versuch, die Gesetze anzutasten“, so Weber, müsse der Reichspräsident stets „Galgen und Strick“ vor Augen sehen.

Für den Verfassungshistoriker Ernst Rudolf Huber war der Reichspräsident nicht nur ein starkes Gegengewicht zum Parlament. Der Reichspräsident verkörperte die Reichseinheit. Das konnte er besser als das pluralistische Parlament leisten, so wie bereits der Monarch die „personale Integration der nationalen Gesamteinheit“ dargestellt hatte. Durch die Volkswahl und weitreichende Befugnisse gab man dem Reichspräsidenten die „Stellung eines überparteilichen Sachwalters der Gesamtnation“, als zweites Organ der Repräsentation neben dem Reichstag.

Zudem verkörperte laut Huber der Reichspräsident die republikanisch-demokratische Legitimität, die Freiheit und Gleichheit, auf der die Demokratie gegründet war. Jeder aus dem Volk konnte ins höchste Staatsamt aufsteigen. Das machtvolle Amt des direkt gewählten Reichspräsidenten war ein Bollwerk, das kein Machtvakuum zuließ. Daher gab es keine ernsthaften Versuche, wieder einen Monarchen einzusetzen. Huber verwehrt sich darum gegen die polemische Behauptung, wegen seiner Machtbefugnisse sei der Reichspräsident ein Ersatz-Monarch gewesen. Denn erst der starke Reichspräsident habe die volle Überleitung zur demokratischen Republik ermöglicht.

Wahl und Amtszeit

Wählbar zum Reichspräsidenten war jeder Deutsche, der mindestens 35 Jahre alt war (Art. 41 Abs. 2 WRV). Im Entwurf der Reichsverfassung war noch verlangt worden, dass der Kandidat seit mindestens zehn Jahren Staatsangehöriger war, doch der Verfassungsausschuss hielt dies für unnötig. Es sei selbstverständlich gewesen, so Willibalt Apelt, dass ein Kandidat auch die Voraussetzungen für das aktive Stimmrecht erfüllen musste. Laut Verfassung (Art. 44 WRV) durfte der Reichspräsident kein Mitglied des Reichstags sein. So sollte seine Unabhängigkeit gewährleistet sein.

Sonstige Unvereinbarkeiten ergaben sich eher aus dem Sinn der Verfassung und anderer Vorschriften. Ein Reichspräsident sollte sich nicht parteipolitisch betätigen. Das Reichsministergesetz (Art. 7) untersagte Regierungsmitgliedern, Nebentätigkeiten auszuüben oder in Aufsichtsräten usw. zu sitzen. Dieser Rechtsgedanke galt auch für den Reichspräsidenten, auch wenn das Gesetz nicht direkt auf das Staatsoberhaupt anwendbar war. In der Nationalversammlung sah ein Entwurf der Verfassung noch vor, dass Mitglieder der ehemaligen Dynastien von der Wählbarkeit für 15 Jahre ausgeschlossen sein sollten (Art. 164). In der dritten Lesung wurde die Klausel wieder gestrichen, mit 198 zu 141 Stimmen, da sie wenig republikanisches Selbstbewusstsein gezeigt habe.

Die Wahl zum deutschen Reichspräsidenten sah zwei mögliche Wahlgänge vor. Beim ersten Wahlgang musste ein Kandidat mindestens die Hälfte der abgegebenen Stimmen auf sich vereinen, um gewählt zu werden. Erlangte kein Kandidat diese absolute Mehrheit, so kam es zu einem zweiten Wahlgang. Dies war allerdings keine Stichwahl der erfolgreichsten Wettbewerber: Am zweiten Wahlgang durfte jeder Kandidat erneut teilnehmen, auch jemand, der gar nicht am ersten beteiligt gewesen war. Gewählt wurde man im zweiten Wahlgang dann mit einfacher Mehrheit. Genauer beschrieben war die Wahl durch das Reichsgesetz über die Wahl des Reichspräsidenten vom 4. Mai 1920 (Neufassung 6. März 1924 und 13. März 1925).

Zur Wahl standen Personen, keine Parteien. Allerdings hatte ein Kandidat keine Chancen, wenn er nicht von mächtigen Parteien oder anderen Organisationen unterstützt wurde. Parteien oder Organisationen verfügten über die Mittel, einen Wahlkampf zustande zu bringen, darunter viele ehrenamtliche Helfer.

Die Amtsperiode dauerte sieben Jahre, eine Wiederwahl war ohne Beschränkung zulässig. Die Amtsperiode begann, nachdem der Wahlprüfungsausschuss das Wahlergebnis festgestellt hatte und der Gewählte sich zur Annahme des Amtes bereit erklärt hatte. Danach musste der Gewählte vor dem Reichstag einen Amtseid ablegen, wie er in Art. 42 WRV formuliert war:

„Ich schwöre, daß ich meine Kraft dem Wohle des deutschen Volkes widmen, seinen Nutzen mehren, Schaden von ihm wenden, die Verfassung und die Gesetze des Reichs wahren, meine Pflichten gewissenhaft erfüllen und Gerechtigkeit gegen jedermann üben werde.“

Eine religiöse Beteuerung durfte laut Verfassung hinzugefügt werden.

Der Reichspräsident hätte auch ohne Leistung des Eides sein Amt ausüben können; der Eid war nicht konstitutiv, sondern bloß affirmativ. Allerdings hätte das Verweigern des Eids eine Verletzung der verfassungsmäßigen Pflichten des Reichspräsidenten bedeutet. Der Reichstag hätte darauf mit einer Präsidentenanklage reagieren können.

Die Nationalversammlung hatte bereits am 11. Februar 1919 Friedrich Ebert zum Reichspräsidenten gewählt, wie es nach dem Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt geregelt war. Die Reichsverfassung vom 11. August 1919 (Art. 180 Satz 2) legte als Übergangsbestimmung fest, dass der auf Grundlage jenes Gesetzes gewählte Reichspräsident (also Ebert) im Amt bleibe bis „zum Amtsantritt des ersten Reichspräsidenten“. Allerdings zögerte die Nationalversammlung sowohl die Wahl des ersten Weimarer Reichstags als auch die Volkswahl des Reichspräsidenten hinaus. Ebert selbst forderte beispielsweise am 21. Oktober 1921 vom Reichskanzler die Anberaumung der Volkswahl. Im Kabinett gab es allerdings Zweifel, ob Ebert tatsächlich eine Mehrheit erhalten oder etwa gegen einen DNVP-Kandidaten Hindenburg verlieren würde.

Am 24. Oktober 1922 beschloss der Reichstag das Gesetz zur Änderung des Artikels 180 der Reichsverfassung: Durch die Neufassung des Art. 180 S. 2 WRV wurde die Amtszeit des von der Nationalversammlung gewählten Reichspräsidenten bis zum 30. Juni 1925 begrenzt. Huber nennt diesen verfassungsändernden Akt durchaus, in Anführungszeichen, eine Verfassungsdurchbrechung, weil das Parlament die Amtszeit des Reichspräsidenten bestimmte, obwohl laut Verfassung normalerweise eine Volkswahl stattfinden sollte. Allerdings bedeutete diese Verfassungsänderung eben auch eine konkrete Begrenzung der Amtszeit des bisherigen Reichspräsidenten und indirekt ein grundsätzliches Bekenntnis zur verfassungsmäßigen Volkswahl.

Beendigung des Amtes und Stellvertretung

Der Reichstag konnte den Reichspräsidenten nicht selbst abwählen, aber mit Zweidrittelmehrheit eine Volksabstimmung einberufen (Art. 43 Abs. 2 WRV). Erhielt der Reichspräsident in der Volksabstimmung allerdings das Vertrauen des Volkes, so galt er als erneut für sieben Jahre gewählt, und der Reichstag wurde aufgelöst. Der Reichstag hatte das Recht, den Reichspräsidenten vor dem Staatsgerichtshof anzuklagen wegen schuldhafter Verletzung der Verfassung oder eines Reichsgesetzes. Den Antrag mussten mindestens 100 Abgeordnete unterzeichnen. Ein entsprechendes Urteil hätte zur Absetzung geführt (Art. 43 Abs. 3 WRV).

Strafrechtlich verfolgt werden konnte der Reichspräsident nur mit Zustimmung des Reichstags. Ebenso wie jeder Bürger musste der Reichspräsident sich an die Gesetze halten. Ein entsprechender Amtsverlust durch das Strafrecht war zwar nicht in der Verfassung vorgesehen, ergab sich aber aus dem Strafgesetzbuch (§§ 31, 33, 35) mit Bezug auf den Verlust öffentlicher Ämter.

Der Reichspräsident entschied selbst, ob er vorübergehend sein Amt nicht ausüben konnte (Art. 51 WRV); außerdem ruhte das Amt während einer Volksabstimmung über den Reichspräsidenten. Im Falle seiner Verhinderung war bis 1932 der Reichskanzler kurzfristig vertretungsberechtigt. Bei dauerhafter Vertretung oder Erledigung des Amts regelte ein Reichsgesetz die Vertretung, das im Jahr 1925 nach dem Tod von Reichspräsident Ebert notwendig wurde. Jenes Reichsgesetz machte den Präsidenten des Reichsgerichts zum Vertreter bis zur Neuwahl.

Am 17. Dezember 1932 änderte der Reichstag die Verfassung und sah als Vertreter statt des Reichskanzlers den Präsidenten des Reichsgerichts vor. Dies war als Sicherung für den Fall gedacht, dass der betagte Reichspräsident Hindenburg sterben sollte. Der umstrittene Reichskanzler Schleicher sollte nicht die Befugnisse des Reichspräsidenten und damit die Gelegenheit zum Staatsstreich erhalten. Allerdings wurde nicht geregelt, wer entschied, dass der Vertretungsfall eintrat. Jedenfalls wäre der Präsident des Reichsgerichts an die Gegenzeichnung des Reichskanzlers gebunden gewesen, daher war die Verfassungsänderung keine absolute Gewähr gegen eine Machtkonzentration Reichskanzler Schleichers.

Gegenzeichnung

Bei der Beurteilung der Macht des Reichspräsidenten wird oft übersehen, dass seine Handlungen von einem Mitglied der Reichsregierung gegengezeichnet werden mussten (wie beim Kaiser und heutigem Bundespräsidenten, aber anders als beim amerikanischen Präsidenten). Eine Anordnung des Reichspräsidenten war ohne Gegenzeichnung nicht nur nicht gültig, sondern „absolut unzulässig“, wie Huber betont. Das galt auch für öffentliche Verlautbarungen und sogar interne Erklärungen des Reichspräsidenten. Selbst wenn eine formelle Gegenzeichnung sinnvollerweise nicht möglich war, etwa in Briefen oder mündlichen Aussagen, musste der Reichspräsident die Billigung des entsprechenden Reichsorgans einholen. Daher war es die Pflicht des Reichspräsidenten, die Reichsregierung über alle Amtshandlungen zuvor zu unterrichten.

Es gab jedoch einen wichtigen Unterschied zum vorherigen monarchischen System. Der Kaiser war unverletzlich und unverantwortlich; zwar nicht der Bismarckschen Reichsverfassung zufolge, aber laut preußischer Verfassung, die man (da der Kaiser stets der preußische König war) entsprechend heranzog. Der Kanzler übernahm die ministerielle Verantwortung.

Im Gegensatz dazu trug zwar auch der Reichskanzler oder ein anderer Reichsminister, durch die Gegenzeichnung, die Verantwortung für den Akt des Reichspräsidenten. Allerdings blieb der Reichspräsident für seine Handlung weiterhin verantwortlich. Sowohl politisch als auch strafrechtlich konnte er zur Rechenschaft gezogen werden, etwa durch eine Präsidentenanklage.

Ernennung der Reichsregierung

Laut Verfassung ernannte der Reichspräsident den Reichskanzler und, auf Vorschlag des Reichskanzlers, die Reichsminister. Wen der Reichskanzler nicht zum Reichsminister vorschlug, den konnte der Reichspräsident auch nicht ernennen. Entlassen wurden die Mitglieder der Reichsregierung ebenfalls durch den Reichspräsidenten (Art. 53). Hugo Preuß nannte die Ernennung der Regierung die wichtigste selbständige Funktion des Reichspräsidenten, in der er seine politische Führereigenschaft zu beweisen habe.

Allerdings war der Reichspräsident in der Auswahl nicht ganz frei: Ein Mitglied der Reichsregierung bedurfte des Vertrauens des Reichstags (Art. 54). Dies hatte sich schon durch die Oktoberreformen 1918 abgezeichnet, und auch das Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt sprach davon (Art. 8 Abs. 2). Die neu ernannten Regierungsmitglieder mussten sich zwar nicht ausdrücklich des Vertrauen des Reichstags durch eine förmliche Abstimmung versichern. Ein Reichspräsident bemühte sich dennoch, eine Regierung einzusetzen, die nicht unverzüglich durch ein Misstrauensvotum gestürzt werden würde.

Der Reichspräsident hatte durch seine Machtbefugnisse eine starke Stellung, so dass (wie im Kaiserreich) die Frage aufkommen konnte, ob das Staatsoberhaupt oder der Kanzler die Richtlinien der Politik bestimmte. Die Weimarer Reichsverfassung schreibt die Richtlinienkompetenz ausdrücklich dem Reichskanzler zu (Art. 56). Der Reichspräsident hatte aber, politisch und teilweise staatsrechtlich, einen Anteil an dieser Kompetenz. Das bedeutete für den Kanzler nicht unbedingt eine Beschränkung seiner Richtliniengewalt, so Huber: Die Präsidialgewalt ermöglichte es ihm, sich gegenüber den Ansprüchen seiner Koalitionspartner abzuschirmen. Ob ihm das gelang, lag an seiner Qualität als Politiker. In den letzten Jahren der Republik, während der sogenannten Präsidialkabinette, nahm die Kontrolle der Richtliniengewalt durch den handlungsunfähig gewordenen Reichstag ab und der Einfluss des Reichspräsidenten entsprechend zu.

Negativer sieht Friedrich Karl Fromme die Stellung des Kanzlers. Seine Richtlinienkompetenz sei sowohl durch den Reichspräsidenten als auch durch den Reichstag eingeengt worden. Wenn eines dieser beiden einengenden Organe schwächer wurde, befreite dies nicht den Kanzler, sondern fesselte ihn umso mehr an das andere, dominierende Organ.

Während Politiker der Rechten die eigenständige Haltung Eberts verurteilten, setzte bei ihnen ein Meinungswechsel ein, sobald der Reichspräsident Hindenburg hieß. Im Jahr 1926 forderte der deutschnationale Politiker Kuno Graf Westarp, dass Art. 54 WRV zu streichen sei, damit der Reichspräsident keine Rücksicht mehr auf das Vertrauen des Reichstags nehmen müsse. Als solche Vorstöße ins Leere gingen und auch nicht von Hindenburg aufgegriffen wurden, versuchten die Gegner des Parlamentarismus, durch Interpretation der Verfassung den Einfluss des Reichstags auf die Regierungsbildung zu verringern. Etwa Carl Schmitt hielt die Wirksamkeit eines Misstrauensvotums bei rein negativen Mehrheiten für unzureichend, die Regierung zu stürzen.

Außenpolitik und Oberbefehl über die Reichswehr

Die Reichsverfassung wies zwar die Richtlinienkompetenz dem Kanzler zu, unter Einschluss der Außenpolitik, und der Reichsaußenminister war für sein Ressort eigenverantwortlich. Zusätzlich hatte aber auch der Reichspräsident Aufgaben auf dem Gebiet der auswärtigen Gewalt: Er war zuständig für die völkerrechtliche Vertretung des Reichs (Art. 45 WRV), beglaubigte die diplomatischen Vertreter, unterzeichnete Ratifikationsurkunden und gab formell außenpolitische Erklärungen ab.

Bereits Reichspräsident Ebert bestand darauf, dass seine Rolle in der Außenpolitik nicht rein formell war, sondern eine substantielle Mitentscheidungsmacht beinhaltete. Er musste unterrichtet werden, der Reichskanzler hatte seine Außenpolitik mit dem Reichspräsidenten abzustimmen. Ebert und Hindenburg verlangten ferner, dass zum Reichsaußenminister Männer ernannt wurden, die das persönliche Vertrauen des Reichspräsidenten hatten. Das schränkte die Richtlinienkompetenz des Kanzlers in diesem Politikbereich empfindlich ein. Allerdings konnte die Präsidialmacht dem Kanzler Rückhalt gegenüber dem Reichstag geben.

Das Staatsoberhaupt hatte den Oberbefehl über die Wehrmacht, also die Streitkräfte des Landes (Art. 47; wie bereits im Kaiserreich). Bereits am 20. August 1919 übertrug der Reichspräsident in einer Verordnung den Oberbefehl auf den Reichswehrminister. Dennoch wurde der Reichspräsident dadurch kein rein nomineller Oberbefehlshaber: Er blieb substantiell Träger der Befehlsgewalt. Die Ausübung sah allerdings komplizierter aus. Zwischen Reichspräsidenten und Reichswehrminister gab es eine besondere Zusammenarbeit. Darum verlangten die Reichspräsidenten auch in diesem Fall, dass der Minister das Vertrauen des Reichspräsidenten genoss.

Der Reichswehrminister war dem Reichspräsidenten unterstellt und an dessen Weisungen gebunden. Umgekehrt bedurften Anordnungen des Reichspräsidenten der Gegenzeichnung des Ministers. Der Minister hatte außerdem das wichtige Recht, dem Reichspräsidenten unmittelbar vorzutragen (Immediatsrecht), so dass er die Meinung des Reichspräsidenten beeinflussen konnte. Verordnungen blieben dem Reichspräsidenten vorbehalten, der Minister konnte nur Erlasse ausgeben. Der Minister war Mitglied des Kabinetts, doch durch seine besondere Unterstellung dem Reichspräsidenten der Richtlinienkompetenz des Kanzlers großteils entzogen. Die parlamentarische Kontrolle erstreckte sich allerdings unumstritten auch auf den Oberbefehl und den Minister. Der Minister konnte sich auch nicht etwa auf seine Weisungsgebundenheit berufen, denn der Reichspräsident konnte seinen Oberbefehl nur durch die ministerliche Gegenzeichnung ausüben.

Gesetzgebung und Reichstag

Wenn ein Gesetz vom Reichstag beschlossen wurde, prüfte der Reichspräsident, ob es formell der Verfassung entsprechend zustande gekommen war. Danach fertigte er es aus. Innerhalb eines Monats musste es im Reichsgesetzblatt verkündet werden. Umstritten war, ob der Reichspräsident ein Gesetz auch materiell prüfen musste oder durfte, nämlich ob es mit der Verfassung in Einklang war.

Außerdem konnte der Reichspräsident eine Rolle in der Volksgesetzgebung spielen. Dazu musste der Reichstag ein Gesetz verabschiedet haben und zwei Bedingungen eingetreten sein: Erstens verlangte ein Drittel der Abgeordneten einen Volksentscheid gegen das Gesetz, und zweitens verlangte ein Zwanzigstel der stimmberechtigten Bürger in einem Volksbegehren den Volksentscheid. Die Frist betrug dazu einen Monat. Dann musste der Reichspräsident den Volksentscheid anordnen. Ähnliche Bestimmungen, mit anderen Fristen, gab es, wenn der Reichsrat Einspruch gegen ein Gesetz erhob. Außerdem durfte der Reichspräsident einen Volksentscheid anordnen, wenn er ein Gesetz des Reichstags nicht unterzeichnen wollte (Art. 73 Abs. 1).

Der Reichspräsident konnte den Reichstag auflösen, „jedoch nur einmal aus dem gleichen Anlaß“ (Art. 25). Die Einschränkung war für die Praxis ohne Bedeutung. Hugo Preuß hatte in der Nationalversammlung erklärt, dass Staatsoberhaupt und Regierung nicht immer wieder, wegen derselben Frage, das Parlament auflösen dürfen. Preuß erinnerte an den Preußischen Verfassungskonflikt 1862/1863, als Otto von Bismarck das Parlament „mürbe“ zu machen versuchte. Carl Schmitt unterschied folglich zwischen einer Auflösung wegen einer Sachfrage, die einmal und abschließend durch eine Neuwahl entschieden werden konnte und sollte, und Auflösungen aus anderen Gründen. Dabei dachte Schmitt vor allem an den Fall, dass das Parlament so zerstritten war, dass es weder die bisherige Regierung stützen noch eine neue Regierung bilden konnte. Eine Beschränkung könne es für solche Fälle nicht geben.

Verordnungen nach Art. 48 WRV

In den Debatten der Nationalversammlung kam der Artikel 48 WRV kaum vor. Wahrscheinlich hatte man 1919 noch nicht begriffen, „welche Machtfülle für den Präsidenten in diesen Vorschriften verborgen lag“, vermutet Willibalt Apelt. Der Artikel umfasste Regelungen, die die historischen Bestimmungen zur Bundesexekution gegen Gliedstaaten und zur Bundesintervention bei Volksaufständen weiterführten.

Art. 48 WRV sah vor, dass der Reichspräsident eine Reichsexekution einleitete. Damit war gemeint, dass er ein Land dazu zwang, seine Pflichten gegenüber dem Reich einzuhalten. Eine solche Reichsexekution hatte es bereits in vorherigen Verfassungen Deutschlands gegeben. In der Weimarer Republik entmachtete der Reichspräsident 1923 zum Beispiel die sächsische Landesregierung, als kurzzeitig auch Minister von der KPD gestellt wurden, oder setzte 1932 die preußische Regierung ab (Preußenschlag).

Der Reichspräsident durfte laut Art. 48 auch sonstige „Maßnahmen“ anordnen:

„Der Reichspräsident kann, wenn im Deutschen Reiche die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet wird, die zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nötigen Maßnahmen treffen, erforderlichenfalls mit Hilfe der bewaffneten Macht einschreiten. Zu diesem Zwecke darf er vorübergehend die in den Artikeln 114, 115, 117, 118, 123, 124 und 153 festgesetzten Grundrechte ganz oder zum Teil außer Kraft setzen.“

Auf dieser Grundlage hat Reichspräsident Ebert beispielsweise nach dem Mord an Minister Rathenau eine Verordnung zum Schutze der Republik erlassen, bevor der Reichstag ein entsprechendes Gesetz beschloss.

Jedoch haben die Reichspräsidenten (und mit ihnen die herrschende Lehre im Staatsrecht) den Ausdruck „Maßnahmen“ sehr weitläufig interpretiert. Sie haben daraus eine Diktaturkompetenz abgeleitet, auf deren Grundlage sie „Notverordnungen“ zu allerlei Rechtsmaterien erließen. Sie haben ihren Verordnungen auch Gesetzeskraft verliehen, so dass sie dem Gesetzesvorbehalt entsprachen, dem die meisten Grundrechte unterworfen waren. Es lag im Ermessen des Reichspräsidenten, ob eine entsprechende Notwendigkeit vorlag.

Ein Reichsgesetz, das nach Art. 48 das Nähere bestimmen sollte, ist nie beschlossen worden. Im Jahr 1925 hat der Reichstag die Sache verzögernd behandelt und damit ein Gesetz verhindert, das ein echtes Notverordnungsrecht des Art. 48 sauber von Maßnahmen bei wirtschaftlichen und sozialen Notständen getrennt hätte. Vor allem seit 1930 hat der Reichspräsident durch „gesetzesvertretende Diktaturverordnungen“, wie Huber sie nennt, einen Großteil der Reichsgesetzgebung übernommen.

Die Verfassung bestimmte, dass der Reichspräsident seine Maßnahmen dem Reichstag zur Kenntnis geben musste. Der Reichstag konnte verlangen, dass die Maßnahmen außer Kraft gesetzt wurden. Eine solche negative Mehrheit war leichter im Reichstag zu erhalten als positive Mehrheiten für eine Gesetzgebung, die die Notverordnungen unnötig gemacht hätte. Reichspräsidenten haben daher wiederholt damit gedroht, den Reichstag aufzulösen, als er sich gegen Notverordnungen gestellt hat. Das System der Präsidialkabinette bzw. das System Brüning funktionierte 1930–1932 nur, weil die SPD im Reichstag die Notverordnungen tolerierte: Sie schloss sich nicht den Anträgen radikaler Parteien auf Außerkraftsetzung an.

Norddeutscher Bund und Kaiserreich

Das erste Staatsoberhaupt eines Bundesstaates in Deutschland war der König von Preußen. Laut Norddeutscher Bundesverfassung von 1867 stand ihm das Bundespräsidium zu (Art. 11). Die späteren Verfassungen im Kaiserreich gaben ihm zusätzlich den Titel „Deutscher Kaiser“. Das Amt, bei dem der republikanische Ausdruck „Bundespräsident“ absichtlich vermieden worden war, fand in der Verfassung nur wenig Ausgestaltung.

Der Deutsche Kaiser setzte nach eigenem Ermessen einen Reichskanzler ein, den einzigen Minister. Dabei wurde die Zusammensetzung des Reichstags allenfalls mitberücksichtigt. Der Kanzler war politisch verantwortlich für seine eigenen Handlungen, aber auch für die des Kaisers, die er gegenzeichnete. Ohne Gegenzeichnung des Kanzlers oder (ab 1878) eines Staatssekretärs konnte der Kaiser also nichts tun. Spätestens mit den Oktoberreformen 1918, als der Kanzler des Vertrauens des Reichstags ausdrücklich bedurfte, erinnerte die Stellung des Kaisers im Regierungssystem bereits stark an die des Reichspräsidenten. Allerdings war das Militär für den Kaiser weit mehr als für den Reichspräsidenten ein eigener Verantwortungsbereich ohne parlamentarische Kontrolle.

In Bezug auf die Gesetzgebung hatten weder der Kaiser noch der Reichspräsident ein eigenes Initiativrecht. Der Reichspräsident hatte zwar einen Anteil in der Volksgesetzgebung, allerdings kam es in der Praxis nicht dazu, dass der Reichspräsident Streitfragen durch Volksentscheid beantworten ließ. In Bezug auf den Reichstag war der Reichspräsident mächtiger als der Kaiser, da er allein (mit Gegenzeichnung) den Reichstag auflösen konnte. Im Kaiserreich war dies das Recht des Bundesrats. Für die Verfassungswirklichkeit hat dies wenig Bedeutung: Sowohl im Kaiserreich als auch in der Republik war es meist der Kanzler, von dem der Wunsch nach Auflösung ausging. Bundesrat bzw. Reichspräsident haben dem normalerweise entsprochen.

Deutsche Demokratische Republik

Die DDR richtete in der Verfassung von 1949 zunächst ebenfalls eine Einzelperson als Staatsoberhaupt ein. Der Präsident der Deutschen Demokratischen Republik hatte eine nur repräsentative Rolle. Gewählt wurde er von den beiden Parlamentskammern; sein Amtseid war fast wörtlich dem des Reichspräsidenten nachempfunden. Eine Zweidrittelmehrheit in den Kammern konnte den Präsidenten der DDR wieder abberufen.

Im Jahr 1960 starb der erste Amtsträger, Wilhelm Pieck. Das Amt wurde durch ein kollektives Staatsoberhaupt ersetzt, den Staatsrat der DDR. Vorbild dafür war die Konstruktion in der Sowjetunion. Gewählt wurden die Staatsratsmitglieder von der Volkskammer (eine Länderkammer gab es schon nicht mehr). 1990 nahm die Vorsitzende der Volkskammer die Aufgaben eines Staatsoberhauptes wahr.

Bundesrepublik Deutschland

Nach 1945 entschieden die westdeutschen Verfassungsgeber sich ausdrücklich für ein weniger mächtiges Staatsoberhaupt. Das verlangte bereits der Entwurf des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee 1948. Die Mehrheit des Konvents wollte zwar eine Einzelperson an der Staatsspitze, aber dem Bundespräsidenten nicht die starke Position des Reichspräsidenten geben. Doch habe der Reichspräsident bis 1933 den Bestand des Rechtsstaats bewahrt, als das Parlament den Staat schon nicht mehr führen konnte. Es musste daher ein Ersatz für den Reichspräsidenten gefunden werden: die Stärkung des parlamentarischen Regierungssystems einschließlich der Aufwertung der politischen Parteien (Art. 21 GG).

Anstelle des Volkes wählt den Bundespräsidenten ein eigenes Organ, das vom Bundestag sowie den Landesparlamenten besetzt wird (die Bundesversammlung). Ähnlich wie beim Reichspräsidenten erwartet man vom Bundespräsidenten eine überparteiliche Amtsführung.

Viele Befugnisse wurden ihm genommen, oder aber er wurde zu einem von mehreren Beteiligten an einer Entscheidung:

• Der Bundespräsident ernennt und entlässt zwar die Mitglieder der Bundesregierung. Dabei ist für ihn aber bindend, wen der Bundestag zum Bundeskanzler wählt. Die Bundesminister ernennt er nur auf Vorschlag des Kanzlers. Allenfalls wenn ein Bundeskanzlerkandidat nur eine relative Mehrheit im Bundestag erhält, kann der Bundespräsident entscheiden, ob er den Kandidaten ernennt oder den Bundestag auflöst. Der Bundespräsident hat zu Beginn der Prozedur dem Bundestag einen Kandidaten vorzuschlagen; dieses Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten kritisierte Roman Herzog als „Petrefakt“, als Überbleibsel aus Kaiserreich und Weimarer Republik.
• Der Bundespräsident ist nicht der Oberbefehlshaber der Streitkräfte; diese Aufgabe hat der Bundesverteidigungsminister bzw. im Verteidigungsfall der Bundeskanzler. Den Verteidigungsfall verkündet der Bundespräsident im Bundesgesetzblatt. Eine begrenzte gesonderte Mitwirkung hat der Bundespräsident in der Außenpolitik.
• Wie beim Reichspräsidenten müssen die Handlungen des Bundespräsidenten von einem Regierungsmitglied gegengezeichnet werden.
• Wie auch der Reichspräsident kann der Bundespräsident angeklagt werden. In der Bundesrepublik gibt es allerdings nicht mehr die Möglichkeit, das Volk über eine Absetzung entscheiden zu lassen.
• Der Bundespräsident unterzeichnet die Gesetze. Dabei ist teilweise eine Debatte entstanden, ob er nur ein formelles oder auch ein materielles Prüfungsrecht hat. Ansonsten hat der Bundespräsident keine Rolle im Gesetzgebungsprozess, auch nicht durch eine Volksgesetzgebung. Allerdings ist im besonderen Fall des Gesetzgebungsnotstands die Zustimmung des Bundespräsidenten erforderlich, um eine Gesetzesvorlage trotz Ablehnung des Bundestags zum Gesetz werden zu lassen.
• Der Bundespräsident kann das Parlament nur in besonderen Situationen auflösen, nämlich nach einer gescheiterten Kanzlerwahl oder nach einer gescheiterten Vertrauensfrage.

Stellvertreter des Bundespräsidenten ist der Präsident des Bundesrats. In der Weimarer Republik wäre eine solche Regelung wenig sinnvoll gewesen, da der Vorsitzende des Reichsrats ein Mitglied der Reichsregierung war.

Andere Länder

Österreich hatte 1929 seine Verfassung nach deutschem Vorbild geändert, sodass der österreichische Bundespräsident formal gesehen mehr oder weniger dieselben Befugnisse erlangte wie der Reichspräsident. Diese Verfassung gilt im Kern heute noch. Trotzdem hat der Bundespräsident aufgrund der stabilen Mehrheiten im Nationalrat in der Praxis, wie sein deutscher Amtskollege, lediglich eine repräsentative Stellung und ist weitgehend ohne Einfluss auf die Politik der vom Nationalrat getragenen Bundesregierung.

Als die Weimarer Republik gegründet wurde, bestand in Frankreich das politische System der Dritten Republik. Der Präsident der französischen Republik wurde von beiden Parlamentskammern für sieben Jahre gewählt. Absetzen konnte man ihn nur wegen Hochverrats. Zunächst war der Präsident auch der Regierungschef, doch 1875/1879 führte man das gesonderte Amt eines Ministerpräsidenten und die Gegenzeichnung ein. Das Präsidentenamt erhielt eine eher repräsentative und vermittelnde Rolle. In der Vierten Republik ab 1946 wurde das Amt abgeschwächt: So ging das Recht der Parlamentsauflösung vom Präsidenten auf die Regierung über.

In der Fünften Französischen Republik ab 1958 erfuhr das Amt des Präsidenten eine starke Aufwertung. Seit 1962 wird der Präsident direkt vom Volk gewählt. Er ernennt den Regierungschef, hat Sonderrechte in der Außen- und Verteidigungspolitik, kann das Parlament auflösen und Volksentscheide veranlassen. Im Jahr 2002 hat man die Amtszeit von sieben auf fünf Jahre verkürzt. Weiterhin ist ein Präsident ohne Beschränkung wiederwählbar.

Auch der Präsident der Vereinigten Staaten wird vom Volk gewählt. Die Wahl ist allerdings nicht direkt, sondern indirekt und geschieht über ein Wahlmännerkollegium. Seit 1951 darf der US-Präsident nur einmal wiedergewählt werden.

Im Gegensatz zum Reichspräsidenten ist der amerikanische Präsident nicht nur Staatsoberhaupt und Oberbefehlshaber, sondern auch Chef und Teil der Regierung. Die Regierungsmitglieder werden vom Präsidenten ernannt und entlassen; die Ernennung bedarf der Zustimmung des Senats. Die Handlungen des Präsidenten bedürfen keiner Gegenzeichnung. Zudem hat er ein weitreichendes Verordnungsrecht.

Ebenso wenig wie der Reichspräsident hat der Präsident ein Initiativrecht. Er kann Gesetze des Parlaments zumindest zeitweise blockieren. Letztlich muss jedoch auch der amerikanische Präsident mit dem Parlament zusammenarbeiten, um wirksam regieren zu können. Wie beim Reichspräsidenten ist es möglich, den US-Präsidenten abzusetzen. Die Entscheidung darüber trifft das Parlament. Grundlage dafür müssen strafrechtliche Vorwürfe sein, nicht politische.