Der Ausschuss gegen das Verschwindenlassen, CED (englisch Committee on Enforced Disappearances) ist ein von der UNO eingesetztes Kontrollorgan, welches die Umsetzung und Einhaltung des Internationalen Übereinkommens zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen ICPED, (englisch International Convention for the Protection from Enforced Disappearance) durch die Vertragsstaaten überwacht. Er hat eine beratende Funktion und kann den Vertragsstaaten Empfehlungen erteilen, wie sie die Umsetzung des Vertrags verbessern können.

Die Schaffung des Ausschusses und dessen Aufgaben sind im Teil 2 ICPED (Art. 26 bis 36 ICPED) festgelegt. Er besteht aus 10 Sachverständigen und tagt zweimal jährlich in Genf.

Verwechslungsgefahr besteht mit der neben dem CED bestehenden UN-Arbeitsgruppe gegen gewaltsames und unfreiwilliges Verschwindenlassen, GTDFI (englisch Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances, WGEID), welche am 29. Februar 1980 von der damaligen Menschenrechtskommission geschaffen wurde. Sie untersteht seit 2006 dem UN-Menschenrechtsrat, welcher den Auftrag regelmäßig verlängert. Die Ermittlungen durch den GTDFI sind unabhängig von der Ratifikation des ICPED.

Aufgaben und Tätigkeiten

Die Tätigkeiten des Ausschusses beziehen sich nur auf Staaten, welche das ICPED-Abkommen ratifizierten (Art. 38 ICPED), dazu ist es auch davon abhängig, welche Erklärungen und Vorbehalte die Staaten beim Vertragsabschluss machten.

Seine Haupttätigkeiten bestehen in der Prüfung der Staatenberichte (Art. 29 ICPED), Bearbeitung von Suchanfragen über Verschwundene (Art. 30 ICPED), Prüfung von Individualbeschwerden (Art. 31 ICPED), Prüfung von Staatenbeschwerden (Art. 32 ICPED) und Untersuchungen bei schwerwiegenden Verstößen gegen das Abkommen (Art. 33 ICPED). Die Individual- und Staatenbeschwerden sind nur zulässig, wenn der Staat bei Vertragsabschluss dem ausdrücklich zustimmte. Für Suchanfragen und Untersuchungen bei schwerwiegenden Verstößen ist im Vertrag keine ausdrückliche Zustimmung durch die Staaten vorgesehen.

Der Ausschuss arbeitet mit allen geeigneten Organen, Dienststellen, Sonderorganisationen und Fonds der Vereinten Nationen zusammen. Dazu berät sich der Ausschuss auch mit den anderen UN-Vertragsorganen, insbesondere mit dem für den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte zuständigen CCPR-Ausschuss, um einheitliche Stellungnahmen und Empfehlungen zu gewährleisten (Art. 28 ICPED).

Verfahrensordnung

Zur Ausführung seiner in Art. 26 ff. ICPED definierten Aufgaben, erstellte der Ausschuss eine Verfahrensordnung, VerfO (englisch Rules of procedure). Sie besteht aus 3 Teilen, dem Teil I. Allgemeine Bestimmungen, Teil II. Aufgaben des Ausschusses und Teil III Auslegung und Änderungen, sie enthält 105 als Regel bezeichnete Bestimmungen und ist in 26 Kapitel unterteilt.

Die relevanten Kapitel sind:

• Kap. 17 Berichte der Vertragsstaaten gemäß Art. 29 ICPED
• Kap. 20 Dringliches Verfahren zur Suche und Auffindung von Verschwundenen gemäß Art. 30 ICPED
• Kap. 21 Entgegennahme und Prüfung von Individualbeschwerden gemäß Art. 31 ICPED
• Kap. 22 Staatenbeschwerden gemäß Art. 32 ICPED
• Kap. 23 Kontrollbesuche des Ausschusses gemäß Art. 33 ICPED
• Kap. 24 Verfahren bei systematischem Verschwindenlassen gemäß Artikel 34 ICPED

Ausschuss

Aktuell (Stand: September 2023) besteht der Ausschuss auf folgenden Mitgliedern:

• Carmen Rosa Villa Quintana, Peru Peru, Vorsitzende, bis 2027
• Mohammed Ayat, Marokko Marokko, (Stellv. Vorsitzender), bis 2025
• Juan Pablo Alban Alencastro, Ecuador Ecuador, (Berichterstatter), bis 2025
• Matar Diop, Senegal Senegal, bis 2027
• Olivier de Frouville, Frankreich Frankreich, bis 2027
• Suela Janina, Albanien Albanien, bis 2025
• Fidelis Kanyongolo, Malawi Malawi, bis 2027
• Milica Kolakovic-Bojovic, Serbien Serbien, bis 2025
• Barbara Lochbihler, Deutschland Deutschland, bis 2027
• Horacio Ravenna, Argentinien Argentinien, bis 2025

Prüfung der Staatenberichte

Dieses Verfahren ist in Art. 29 ICPED und Kapitel 17 VerfO enthalten, wonach die Staaten innerhalb von zwei Jahren nach Vertragsabschluss beim CED einen Bericht über die innerstaatliche Umsetzung des Übereinkommens einreichen, in welchem sie darlegen, wie sie den Vertrag umsetzten. Wenn ein eingereichter Bericht unzureichende Informationen enthält, kann der CED zusätzliche Informationen verlangen (Art. 29 Abs. 4 ICPED, Regel 48 ff. VerfO). Periodische Berichte, wie in den anderen Menschenrechtsverträgen der UNO, sind im ICPED nicht vorgesehen.

Am Staatenberichtsverfahren können sich auch Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und nationalen Menschenrechtsorganisationen (NHRIs) aktiv beteiligen und Parallelberichte zu den Staatenberichten einreichen, um eine unzureichende Umsetzung der ICPED durch die Vertragsstaaten aufzuzeigen. Dabei können Lücken oder Fehler des Staatenberichts verdeutlicht und auf Defizite hingewiesen werden. Solche Parallelberichte können für den Ausschuss sehr aufschlussreich sein (Regel 52 VerfO).

Für die Berichtsprüfung verfasst der Ausschuss eine Themenliste (englisch List of issues, LOIs). Er prüft dann an einer öffentlichen Verhandlung die Staatenberichte, an welcher diese Stellung zu den Fragen des Ausschusses nehmen können. ER versucht festzustellen, ob der Vertragsstaat das ICPED korrekt umsetzte und wie er bestehende Mängel beheben könnte. Für die Teilnahme Dritter an der öffentlichen Verhandlung ist eine Zulassung erforderlich (englisch Accreditation).

Stellt der Ausschuss Mängel bei der Umsetzung des Vertrages fest, kann er Vorschläge machen und Empfehlungen zur Behebung der Mängel abgeben. Diese werden als „Abschließenden Beobachtungen“ (englisch Concluding Observations) bezeichnet (Art. 29 Abs. 3 ICPED, Regel 53 VerfO).

Diese Empfehlungen des Ausschusses sind rechtlich nicht bindend. Die Umsetzung kann nicht erzwungen werden, es ist nur ein Anschlussverfahren (englisch Follow-up) vorgesehen (Regel 54 VerfO), in welchem ein Berichterstatter des CED die Umsetzung der Empfehlungen durch den Staat prüft. Sanktionen gegenüber dem betreffenden Staat sind nicht vorgesehen.

Da einige Staaten keine oder verspätet die Berichte einreichen, erstellte das Hochkommissariat für Menschenrechte (UNHCHR) eine Liste mit allen Vertragsstaaten, in welcher die Staaten aufgeführt sind, die ihre Berichte pünktlich einreichen (z. B. Italien, die Schweiz usw.) und den Staaten die teilweise in Verzug sind (z. B. Deutschland, Liechtenstein, Österreich, der Vatikan etc.).

Verfahren bei verschwundenen Personen

Dieses Verfahren (englisch urgent actions) ist in Art. 30 ICPED und Kapitel 20 VerfO beschrieben und ist in allen Staaten anwendbar, welche das Abkommen ratifizierten, eine ausdrückliche Zustimmung zu diesem Verfahren war nicht erforderlich. Beim Verdacht, ein Vertragsstaat hätte jemanden verschwinden lassen, kann beim CED – Ausschuss ein Suchantrag gestellt werden. Der Ausschuss prüft zuerst, ob die Voraussetzungen für ein Suchverfahren erfüllt sind, das Begehren zulässig ist und ob der Fall des erzwungenen Verschwindenlassens durch den Staat ausreichend dokumentiert und belegt ist (Art. 30 Abs. 2 ICPED, Regel 62 VerfO).

Daraufhin fordert er den betroffenen Vertragsstaat auf, Ermittlungen durchzuführen, um das Schicksal oder den Verbleib des Verschwundenen zu klären und ihm innerhalb einer von ihm gesetzten Frist Informationen über den Gesuchten zuzustellen. Er kann dem Staat auch die Weisung erteilen, Sofortmaßnahmen zu ergreifen, um den Verschwundenen ausfindig zu machen. Der Ausschuss setzt seine Bemühungen so lange fort, wie das Schicksal des Vermissten nicht geklärt ist und informiert die Gesuchsteller über die Ergebnisse (Art. 30 Abs. 4 ICPED).

In Fällen von Einschüchterung oder Repressalien gegen Angehörige des Verschwundenen fordert der Ausschuss die zuständige Behörden des Vertragsstaates auf, Schutzmaßnahmen für die Betroffenen zu ergreifen (Regel 63 VerfO).

Er führt eine Liste mit den ausgeführten Suchanträgen, die vom Ausschuss als unzulässig erachtete Suchanträge sind in der Liste nicht aufgeführt. Wenn der Gesuchte tot aufgefunden wurde, ist der Fall für den Ausschuss abgeschlossen. Teilweise wurde in solchen Verfahren vom Ausschuss auch Schutzmaßnahmen für die Angehörigen, Hinterbliebenen des Verschwundenen angeordnet.

Individualbeschwerden

Die Individualbeschwerden werden euphemistisch als Mitteilungen bezeichnet, das Verfahren ist in Art. 31 ICPED und im Kapitel 21 VerfO aufgeführt, die formellen Anforderungen an die Individualbeschwerden sind in Art. 31 Abs. 2 ICPED und in Regel 65 VerfO aufgelistet. Der Ausschuss erstellte ein entsprechendes Beschwerdeformular (englisch Model complaint form) mit einer Rechtsbelehrung.

Die Voraussetzung eines Individualbeschwerdeverfahrens gegen einen Staat ist, dass dieser bei Vertragsabschluss die Zuständigkeit des Ausschusses für Individualbeschwerden ausdrücklich anerkannte (Art. 31 Abs. 1 ICPED). Der Ausschuss darf keine Beschwerden gegen einen Staat entgegennehmen, welcher keine derartige Erklärung abgegeben hat. Von 59 Vertragsstaaten stimmten 22 dem Individualbeschwerdeverfahren zu (Stand Februar 2019).

Die Beschwerde muss in schriftlicher Form erfolgen, darf nicht anonym sein und muss in einer der Arbeitssprachen des Ausschusses verfasst sein, dazu muss der nationale Rechtsweg erfolglos durchlaufen sein. Erst dann kann beim Ausschuss eine Beschwerde eingereicht werden. Eine Beschwerdefrist ist nicht vorgesehen, dennoch wird üblicherweise eine Beschwerde nach fünf Jahren nicht mehr angenommen. Die Beschwerde kann mit der Begründung abgelehnt werden, der Ausschuss sei nicht zuständig, da die geltend gemachte Verletzung (z. B. Verschwindenlassen durch Dritte) nicht in der ICPED enthalten sei (ratione materiae) oder sie einen Missbrauch des Beschwerderechts darstellen würde. Dieselbe Beschwerde darf auch nicht bei einem anderen internationalen Organ (z. B. beim EGMR, einem anderen UN-Vertragsorgan o. ä.) eingereicht werden.

Die bei der UNO eingereichten Beschwerden werden zuerst vom Sekretariat des Hochkommissars für Menschenrechte(UNHCHR) formell geprüft (Regel 65 VerfO). Dann wird die Beschwerde entweder abgelehnt oder an den Ausschuss weitergeleitet, welcher dann seinerseits zuerst die materielle Zulässigkeit der Beschwerde prüft (Art. 31 Abs. 2 ICPED).

Wurde die Beschwerde vom Sekretariat abgelehnt, wird dies dem Beschwerdeführer in einem Standardschreiben mitgeteilt. Als Grund wird meistens ungenügende Begründung angegeben, obwohl dies gar nicht vorgesehen ist (Regel 65 VerfO) und stattdessen Informationen eingeholt werden müssten (Regel 67 VerfO). Vom Sekretariat werden nur die Beschwerden registriert, welche von ihm zugelassen und an den Ausschuss weitergeleitet werden (Regel 67 VerfO). Über die Anzahl der bereits vom Sekretariat abgelehnten Beschwerden wird keine Statistik geführt.

Falls die Beschwerde entgegengenommen wurde, wird sie an den betreffenden Staat zur Stellungnahme weitergeleitet, woraufhin dieser die Einrede der Unzulässigkeit einbringen kann (Art. 31 Abs. 3 ICPED). Der Ausschuss versucht, eine gütliche Einigung zu erreichen und wenn der Vertragsstaat dem zustimmt, wird dies in einem Entscheid festgehalten, wodurch der Fall erledigt ist (Regel 78 VerfO).

Erst nachher setzt sich der Ausschuss mit der Beschwerde inhaltlich auseinander (Regel 72 ff. VerfO). Nach der Prüfung teilt der Ausschuss den Beteiligten seine Auffassung mit. Wenn er die Beschwerde für unzulässig erklärte, dann begründet er – im Gegensatz zum Sekretariat- seinen Entscheid. Hatte der Ausschuss eine Vertragsverletzung festgestellt, erteilt er dem Staat Vorschläge und Empfehlungen, wie er diese beheben könne (Art. 31 Abs. 5 ICPED, Regel 75 VerfO). Der betroffene Vertragsstaat wird dann gebeten, dem Ausschuss die Umsetzung der Vorschläge und Empfehlungen mitzuteilen. Die Empfehlungen des Ausschusses sind rechtlich nicht bindend, ihre Umsetzung kann nicht erzwungen werden, es ist nur ein Anschlussverfahren (englisch Follow-up) vorgesehen (Art. 79 VerfO), in welchem ein Berichterstatter die Umsetzung durch den betroffenen Staat prüft. Sanktionen sind nicht vorgesehen, es wird nur erwähnt, dass der Ausschuss Maßnahmen ergreifen kann, ohne diese näher zu bezeichnen. Im Gegensatz zu Staatenbeschwerden ist der Weiterzug an den Internationalen Gerichtshof nicht möglich.

Staatenbeschwerden

Laut Artikel 32 ICPED ist der Ausschuss befugt Staatenbeschwerden zu prüfen, wenn ein Vertragsstaat geltend macht, ein anderer Vertragsstaat komme seinen Verpflichtungen aus dieser Konvention nicht nach. Die diesbezügliche Voraussetzung ist, dass beide Staaten bei der Ratifikation des Vertrags die Zuständigkeit des Ausschusses explizit anerkannten. Von 59 Vertragsstaaten stimmten 23 dem Staatenbeschwerdeverfahren zu, (Stand Februar 2019).

Dieses Verfahren ist im Kapitel 22 der VerfO aufgeführt. Im Gegensatz zu den Individualbeschwerden gibt es bei Staatenbeschwerden keine weiteren formellen Anforderungen, (vgl. Art. 31 Abs. 2 ICPED Individualbeschwerden, Regel 72. VerfO). Das Sekretariat darf Staatenbeschwerden nicht für unzulässig erklären, sondern muss diese unverzüglich an den Ausschuss weiterleiten (Regel 83 VerfO).

Die Aufgabe des Ausschusses besteht darin, den Streit zu Schlichten (Regel 85 VerfO). Kommt keine gütliche Einigung zustande, können sich die Parteien binnen sechs Monaten an den Internationalen Gerichtshof wenden, sofern keiner der beiden Staaten bei der Ratifikation des Vertrags einen diesbezüglichen Vorbehalt machte (Art. 42 ICPED). Bei Vertragsabschluss lehnten 4 Staaten die Zuständigkeit des Internationalen Gerichtshofs ausdrücklich ab, (Stand Februar 2019).

Untersuchungsverfahren

Erhält der Ausschuss zuverlässige Informationen, dass ein Vertragsstaat die Bestimmungen des ICPED in schwerwiegender Weise verletzt, so kann er ein Untersuchungsverfahren (englisch Inquiries) im betreffenden Staat durchführen. Im Gegensatz zu den anderen Ausschüssen benötigt er dafür nicht die Zustimmung des Vertragsstaates, die einzige formelle Voraussetzung ist, dass es sich um einen Vertragsstaat handelt.

Dieses Verfahren richtet sich nach Art 33 ICPED und Kap. 23, 24 VerfO und die aktive Mitwirkung des betroffenen Vertragsstaats wird angestrebt. Zuerst werden die erhaltenen Informationen geprüft (Regel 91 f. VerfO), der Ausschuss kann auch vor Ort im betroffenen Staat Abklärungen vornehmen, sofern der Staat dem zustimmt. Werden im betroffenen Land Auskunftspersonen bedroht oder eingeschüchtert, kann der Ausschuss vom Staat Schutzmaßnahmen für die Betroffenen verlangen (Regel 99 VerfO).

Nachdem das Untersuchungsverfahren abgeschlossen ist, erstellt der Ausschuss einen Bericht und sendet diesen Zusammen mit Empfehlungen an den Staat, woraufhin erwartet wird, dass dieser zu den Untersuchungsergebnissen Stellung nimmt und mitteilt welche Maßnahmen er ergriffen hat, um den Missstand zu beheben (Regel 97 f. VerfO, Regel 103 VerfO).

Wenn der Ausschuss jedoch zum Ergebnis kommt, dass es in jenem Staat zu ausgedehntem oder systematischem Verschwindenlassen kam, dann kann er der Generalversammlung der Vereinten Nationen die Angelegenheit als dringlich zur Kenntnis bringen. Diese entscheidet dann über das weitere Vorgehen (Art. 34 ICPED). Das systematische Verschwindenlassen von Menschen ist laut Art. 7 Abs. 1 lit i Römer Statut, ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit und dafür ist der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag zuständig, (Art. 5 ICPED).

Allgemeine Bemerkungen

Zur Auslegung und Präzisierung der einzelnen Bestimmungen in des ICPED, veröffentlicht der Ausschuss Allgemeine Bemerkungen (englisch General comments). Sie sollen Missverständnisse ausräumen und die Vertragsstaaten bei der Erfüllung ihrer vertraglichen Verpflichtungen behilflich sein (Regel 56 VerfO).

Kritik

• Es muss dem Staat nachgewiesen werden, dass jemanden verschwinden ließ. Als die Stasi Leute aus der BRD in die DDR entführte und verschwinden ließ, trugen sie keine Uniformen, damit ihnen nichts nachgewiesen werden konnte. Bei einer Beschwerde beim CED-Ausschuss muss dies jedoch dem Staat nachgewiesen werden und der kann geltend machen, die Polizei hätte den Verschollenen zur Fahndung ausgeschrieben.
• Die Voraussetzung für eine Individualbeschwerde ist, dass der nationale Rechtsweg erfolglos durchlaufen wurde. Dies setzt jedoch implizit einen funktionierenden Rechtsstaat mit einer Gewaltenteilung und einer unabhängigen Justiz voraus, womit die Individualbeschwerde ein logischer Zirkelschluss Petitio principii ist. In Staaten, wo die Regierung ihre eigenen Parteimitglieder als Richter einsetzt, ist dies nahezu aussichtslos, da solche Beschwerden von den als Richter eingesetzten Interessenvertretern der Regierung, aus politischen Erwägungen gar nicht materiell geprüft werden. Wenn die letzte innerstaatliche Instanz die Beschwerde ins Leere laufen ließ, indem sie der Beschwerde einen anderen Sachverhalt zugrunde legte, kann die Beschwerde vom Sekretariat mit der Begründung der Nichtzuständigkeit abgelehnt werden (Regel 65 Abs. 3 lit c VerfO).

Siehe auch

• Internationales Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen (ICPED)
• Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (WVK)
• UN-Hochkommissariat für Menschenrechte (UNHCHR)
• Menschenrechtsabkommen
• Vertragssammlung der Vereinten Nationen
• UN-Vertragsorgan, die als Kontrollorgane eingesetzten Ausschüsse der UNO
• Internationaler Strafgerichtshof in Den Haag
• Black Sites – geheime Gefängnisse der USA, die im Artikel Black Sites erwähnten Fälle ereigneten sich vor in Kraft treten des ICPED.

Literatur

• Rainer Huhle Das Verschwindenlassen von Personen – Eine erste Bilanz der Umsetzung der UN-Konvention (PDF; 111 kB) 2015, pdf.
• ABC der Vereinten Nationen. (PDF; 4,2 MB) Menschenrechtspakte und ihre Überprüfungsorgane. 9. Auflage. Auswärtiges Amt, Mai 2017, S. 155 ff., 308 S.
• Manfred Nowak: Einführung in das internationale Menschenrechtssystem. Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Wien 2002, ISBN 3-7083-0080-7.
• The United Nations Human Rights Treaty System. (PDF) UNHCHR, Fact Sheet No. 30/Rev.1; New York / Genf 2012 (englisch). 74 S.
• A Handbook for Civil Society (PDF) UNHCHR, Working with the United Nations Human Rights Programme, New York / Genf 2008 (englisch). 206 S.
• Handbook for Human Rights Treaty Body Members (PDF) UNHCHR, New York / Genf 2015 (englisch). 98 S.

Rapporte der Staatenberichte

• Deutschland – in der Datenbank des CED
• Österreich – in der Datenbank des CED
• Schweiz – in der Datenbank des CED

Weblinks

• Committee on Enforced Disappearances Internetseite des CED-Ausschusses (englisch)
• Fachausschuss, Individual- und Staatenbeschwerdeverfahren, in: Konvention gegen das Verschwindenlassen, Hrsg.: Deutsches Institut für Menschenrechte
• Ausschuss über das Verschwindenlassen, Hrsg.: Praetor Intermedia UG
• Internationales Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen (ICPED), in: Systematische Sammlung des Bundesrechts der Schweiz
• Ratifikationsstand vom ICEPD mit den Vorbehalten und Erklärungen der Staaten zum Vertrag, in: Vertragssammlung der UNO
• Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (WVK) in: Liechtensteinische Gesetzessammlung (LILEX)
• Römer Statut des Internationalen Strafgerichtshofs in: Liechtensteinische Gesetzessammlung (LILEX)
• Sri Lanka: Verschwindenlassen durch Sicherheitskräfte eine nationale Krise, von Human Rights Watch
• Aus der Arbeit des UN-Ausschusses gegen das Verschwindenlassen von Gewaltsames Verschwindenlassen
• Ägypten: neue Fälle von gewaltsamem Verschwindenlassen von Gewaltsames Verschwindenlassen

Einzelnachweise