Gesetzgebung

Als Deutschland 1992 die UN-Kinderrechtskonvention nur unter Vorbehalt ratifizierte, lag der Grund für die Vorbehalte darin, dass die Bundesregierung Flüchtlingskindern nicht dieselben Rechte wie deutschen Kindern zugestehen wollte. Im Juli 2010 nahm die Bundesregierung ihre Vorbehalte zurück, und seitdem gilt die Kinderrechtskonvention auch in Deutschland uneingeschränkt. 2013 war die nationale Gesetzgebung noch nicht in vollem Umfang an die neue Situation angepasst. Insbesondere bestanden Defizite bezüglich des Rechts von Flüchtlingskindern auf Bildung und bezüglich des Schutzes 16- und 17-jähriger Flüchtlinge.

Ein Gesetzesentwurf der SPD-Fraktion „zur Verbesserung der Situation Minderjähriger im Aufenthalts- und Asylverfahrensrecht“, mit dem die Fraktion die deutsche Rechtslage an die Maßstäbe der UN-Kinderrechtskonvention anzupassen gedachte, wurde im April 2013 im Bundestag beraten und abgelehnt. In der Anhörung wurde u. a. hervorgehoben, dass die geplanten Maßnahmen, insbesondere eine Anhebung der Verfahrensfähigkeit auf 18 Jahre und ein Ausschluss des Flughafenverfahrens, sich nicht zwingend aus der Kinderrechtskonvention ergäben. Inzwischen wurde die Handlungsfähigkeit Minderjähriger sowohl im allgemeinen Aufenthaltsrecht (§ 80 AufenthG), als auch im Asylrecht (§ 12 AsylG) aufgehoben; seitdem benötigen alle Minderjährigen im Verfahren einen gesetzlichen Vertreter. Eine eigene Asylantragstellung durch die Minderjährigen ist nicht mehr möglich.

Am 1. November 2015 trat das Gesetz zur Verbesserung der Unterbringung, Versorgung und Betreuung ausländischer Kinder und Jugendlicher in Kraft. Mit dem Gesetz wurde durch eine Ergänzung der Kinder- und Jugendhilfe in Deutschland im Achten Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII) eine bundesweite Aufnahmepflicht der Länder für unbegleitete ausländische Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren eingeführt, die sich am Kindeswohl und dem besonderen Schutzbedürfnis von unbegleiteten Minderjährigen ausrichtet (§§ 42a bis 42f, § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 SGB VIII).

Das Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht verpflichtet seit dem 29. Juli 2017 die Jugendämter, in geeigneten Fällen für von ihnen in Obhut genommene unbegleitete minderjährige Ausländer, die möglicherweise internationalen Schutz (§ 1 Absatz 1 Nummer 2 AsylG) benötigen, umgehend von Amts wegen einen Asylantrag zu stellen (§ 42 Abs. 2 Satz 5 SGB VIII).

Rechtliche Stellung

Die Rechtsstellung unbegleiteter ausländischer Minderjähriger berührt das Kinder- und Jugendhilferecht, das Ausländer- und Asylrecht sowie die Rechtsstellung Minderjähriger in Deutschland allgemein.

Soweit Minderjährige rechtlich nicht handlungsfähig sind, benötigen sie einen gesetzlichen Vertreter, insbesondere gegenüber Behörden und Gerichten.

Statistik

Der Großteil der Antragstellenden im Jahr 2017 war im ersten Halbjahr 16 oder 17 Jahre alt (ca. 82 %) und männlich (ca. 86 %). Die Hauptherkunftsländer waren Afghanistan (25,2 %), Eritrea (22,3 %), Somalia (10,2 %), Guinea (8,2 %) und Syrien (7,8 %). Von den insgesamt 55.890 Geflüchteten „in jugendhilferechtlicher Zuständigkeit“ waren 24.116 sogenannte junge Volljährige. Diese bleiben über das 18. Lebensjahr hinaus in der Jugendhilfe, wenn ihre Betreuer und die Jugendämter einen besonderen Jugendhilfebedarf feststellen.

Eine Untersuchung von Flüchtlingen in Münster (vor allem aus Afghanistan, Guinea, Algerien und Eritrea), an deren Altersangaben Zweifel bestanden, ergab, dass im Zeitraum 2007 bis 2018 etwa 40 Prozent dieser Flüchtlinge, die sich bei ihrer Einreise als Minderjährige ausgegeben hatten, 18 Jahre oder älter waren.

Rechtspolitische Debatte zur Altersfeststellung

Der Umgang mit den Altersangaben von Flüchtlingen ist umstritten und wird in Deutschland nicht einheitlich gehandhabt. In manchen Regionen werden alle Flüchtlinge, die ein Alter unter 18 Jahren angeben, ohne medizinische Altersschätzung und zum Teil auch ohne formale Altersschätzung in Obhut genommen. In anderen Regionen wird bei Zweifeln an der Altersangabe regelmäßig eine medizinische Altersschätzung angeordnet. Im Bundesland Hamburg ist ein abgestuftes Verfahren vorgeschrieben. Wenn eine sichere nichtmedizinische Altersfeststellung möglich ist, wird auf Basis dieser Informationen entschieden. Anderenfalls wird eine medizinische Altersschätzung angeordnet. Die Teilnahme an der medizinischen Altersschätzung ist freiwillig. Die Ethikkommission der Bundesärzteschaft weist jedoch darauf hin, dass die Verweigerung der medizinischen Altersschätzung in der Regel zur Annahme der Volljährigkeit führt und somit „zum Nachteil des zu Begutachtenden“ ist. In Bayern wird die ärztliche Altersfeststellung ebenfalls genutzt. Bleiben auch nach einer ärztlichen Untersuchung Restzweifel an der Volljährigkeit wird gemäß Art. 25 Abs. 5 RL/EU 2013/32 Minderjährigkeit angenommen (in dubio pro puero).

Die Einstufung als unbegleiteter minderjähriger Flüchtling bringt Mehrkosten für die Betreuung und Verpflegung mit sich. Laut Bundesverwaltungsamt sind dies im Durchschnitt einschließlich kindgerechter Unterbringung und Hilfen zur Erziehung monatlich 5.250 € und damit ein Vielfaches der Kosten für einen erwachsenen Flüchtling. Auch im Falle einer Strafverfolgung ist die Einstufung relevant.

Die saarländische Ministerpräsidentin Annegret Kramp-Karrenbauer (CDU) forderte anlässlich des Kriminalfalls in Kandel 2017 ein bundeseinheitliches Verfahren zur Altersfeststellung. Denn aktuell wird trotz der gesetzlichen Regelung in § 42f SGB VIII in vielen Jugendämtern auch in Zweifelsfällen keine ärztliche Altersschätzung eingeholt. Beispielsweise empfahl das Integrations- und Sozialministerium von Baden-Württemberg, die Regelung nicht umzusetzen. Ein Sprecher des Bundesfamilienministeriums erklärte auf Anfrage, man wisse, wie uneinheitlich die Praxis der Altersfeststellung in den Kommunen und Ländern sei. Befürworter einer bundeseinheitlichen („flächendeckenden“) medizinischen Altersfeststellung von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen bei Zweifelsfällen verweisen darauf, dass das medizinisch festgestellte Alter häufig nicht mit der Altersangabe der Person übereinstimmt. Laut dem Direktor des Rechtsmedizinischen Instituts am Universitätsklinikum Hamburg, Klaus Püschel, ergaben die an seinem Institut durchgeführten ärztlichen Untersuchungen in der Vergangenheit, dass „ungefähr drei Viertel der untersuchten Personen viel älter“ gewesen seien, als sie behaupteten. Laut Ulf Küch, Stellvertretender Vorsitzender des Bundes Deutscher Kriminalbeamter, sei der Polizei schon seit 2015 bekannt, dass sich unter den unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen auch Erwachsene befinden. Wünsche von Seiten der Polizei, das Alter von angeblich 15-Jährigen ärztlich prüfen zu lassen, habe das Jugendamt aber regelmäßig abgelehnt. Küch hoffe, dass die Ergebnisse der Studie des Kriminologen Christian Pfeiffer zum Anstieg der Gewaltkriminalität zu einem Umdenken führe. Der Oberbürgermeister von Tübingen, Boris Palmer (Die Grünen), forderte „angesichts der erheblichen Kosten und offenkundigen Gefahren, die von dieser Gruppe junger Männer ausgeht“ eine Beweislastumkehr: Ohne Nachweis der Minderjährigkeit solle jede Person „als Erwachsener behandelt“ werden.

Kritiker, wie die rheinland-pfälzische Ministerpräsidentin Malu Dreyer (SPD), sind hingegen der Ansicht, dass die bisherige Regelung, dass Jugendämter bei Zweifeln oder auf Antrag der Betroffenen eine ärztliche Untersuchung veranlassen können, ausreichend sei.

Die kinder- und jugendpsychiatrischen Fachgesellschaften und Fachverbände kritisierten in einer gemeinsamen Stellungnahme insbesondere die Genitaluntersuchungen als „stark umstrittene“ Methode, weshalb das Überschreiten von Schamgrenzen „medizinisch nicht zu rechtfertigen“ sei. Zudem altere der menschliche Körper „durch das Erleben von sexuellem Missbrauch oder durch übermäßige Belastungen im Rahmen der Flucht“ schneller, was eine biologische Altersschätzung unmöglich mache. Der Präsident des Berufsverbandes der Kinder- und Jugendärzte erklärte im Januar 2018, dass die niedergelassenen Ärzte froh seien, wenn sie ihre regulären Patienten versorgen könnten. Die Untersuchungen zur Altersschätzung seien medizinisch schwierig und organisatorisch kaum zu bewältigen.

In Deutschland werden üblicherweise Röntgenuntersuchungen des linken Handgelenks, der Zähne oder der Schlüsselbeine zur Bestimmung des Alters durchgeführt. Eine genaue Feststellung des chronologischen Alters einer Person ist nicht möglich, es kann nur näherungsweise geschätzt werden. In ärztlichen Gutachten werden daher üblicherweise das wahrscheinlichste Alter und/oder das Mindestalter angegeben. Die Angabe des Mindestalters soll verhindern, dass ein zu hohes Alter ermittelt wird. Das ermittelte Alter liege somit praktisch immer unter dem tatsächlichen Alter.

Die Bundesärztekammer lehnt ärztliche Untersuchungen zur Altersschätzung von Asylsuchenden, beispielsweise mittels Röntgenaufnahme, ab. Die Zentrale Ethikkommission der Bundesärztekammer hatte zuletzt Ende 2016 angezweifelt, dass ärztliche Altersbestimmungen zuverlässig sind und dass es eine ausreichende gesetzliche Grundlage für ärztliche Altersschätzungen außerhalb des Strafprozesses gibt. Flächendeckende Untersuchungen ohne medizinische Indikation seien ein Eingriff in das Menschenwohl, insbesondere sei das Röntgen ohne medizinische Indikation „ein Eingriff in die körperliche Unversehrtheit“, so Verbandspräsident Frank Ulrich Montgomery. Die Untersuchungen seien aufwendig, teuer und mit großen Unsicherheiten belastet. Röntgenuntersuchungen seien „nach den Regeln des Strahlenschutzes“ nur in einem Strafprozess zulässig.

Die Badische Zeitung berichtet, dass der Rechtsmediziner Klaus Püschel für die Schätzung der Volljährigkeit eine Sicherheit von 95 % angibt. Eine Ungenauigkeit von zwei Jahren sei dabei einberechnet. Ob jemand 17, 18 oder 19 ist, könne er nicht unterscheiden. Der Rechtsmediziner Andreas Schmeling beklagte in einem Interview mit der FAZ, dass bei Berichten über die ärztliche Altersfeststellung oft mit Nebelkerzen gearbeitet würde. Er stellte klar, dass die forensische Altersschätzung keinen präzisen Geburtstag, Geburtsmonat oder Geburtsjahr liefern könne. Es würde aber oft nicht darauf hingewiesen, dass Behörden und Gerichte kein exaktes Alter benötigten, sondern nur wissen müssten, ob jemand über 14, über 18 oder über 21 Jahre alt ist. In einem gemeinsam mit Püschel und drei weiteren Rechtsmedizinern verfassten Artikel argumentierte er 2016 im Deutschen Ärzteblatt, dass durch die Anwendung des Mindestalterskonzepts sichergestellt werde, dass das forensische Alter der begutachteten Person praktisch immer unter dem tatsächlichen Alter liege. Entsprechend sei das Überschreiten einer juristisch relevanten Altersgrenze dann mit „an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit“ erwiesen, wenn das ermittelte Mindestalter oberhalb der juristisch relevanten Altersgrenze liege. Ob eine medizinische Untersuchung verhältnismäßig ist, muss im jeweiligen Einzelfall nach § 81 a Absatz 2 Satz 1 StPO durch einen Richter, bei Gefährdung des Untersuchungserfolges durch Verzögerung auch durch den Staatsanwalt, entschieden werden.

In Paragraf 42 f SGB VIII ist geregelt, dass: „Auf Antrag des Betroffenen oder seines Vertreters oder von Amts wegen hat das Jugendamt in Zweifelsfällen eine ärztliche Untersuchung zur Altersbestimmung zu veranlassen“. Damit sind die Jugendämter gesetzlich berechtigt und verpflichtet in Zweifelsfällen eine ärztliche Untersuchung einzuholen. Vor Erlass der Norm war die Rechtsprechung zur Frage der Zulässigkeit von Röntgenuntersuchungen außerhalb von Strafverfahren uneinheitlich. Zu einer ähnlichen Vorschrift (§ 49 Abs. 6 AufenthG) hat das Verwaltungsgericht Hamburg bereits rechtskräftig entschieden, „dass nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eine im Rahmen des Üblichen liegende Gesundheitsgefährdung des zu Untersuchenden durch Röntgenbestrahlung hinzunehmen und nicht als Gesundheitsnachteil im Sinne der Vorschrift aufzufassen ist.“ Diese Rechtsprechung entspricht auch der einschlägigen rechtswissenschaftlichen Literatur. Bei einer für die Altersschätzung üblichen Röntgenaufnahme der Hand entsteht eine Strahlenbelastung von 0,1 Mikrosievert. Wird zusätzlich noch der Kiefer geröntgt, wie häufig mit dem Ziel einer genaueren Altersbestimmung, fällt eine zusätzliche Belastung von 50 Mikrosievert an. Zum Vergleich: Der deutsche Durchschnittsbürger bekommt im Jahr etwa 2000 Mikrosievert durch Röntgenstrahlung ab, dazu 1000 bis zu 2000 Mikrosievert durch die normale Umgebungsstrahlung. Es gibt keinen Grenzwert, unterhalb dem Strahlung als völlig unbedenklich anzusehen wäre.

Der Bundesfachverband unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (BumF), eine Vereinigung von Organisationen der Flüchtlings- und Jugendhilfe, positionierte sich 2015 – unterstützt u. a. von der Bundesärztekammer – gegen die ärztliche Altersfeststellung und versuchte verschiedene Landesregierungen davon zu überzeugen, diese als unethisch auszusetzen. Im Mai 2015 teilte die rot-grüne Landesregierung von Baden-Württemberg daraufhin den Jugendämtern mit, dass eine medizinische Altersbestimmung im Vergleich zu einer Altersbestimmung im Rahmen einer qualifizierten Inaugenscheinnahme „keinen zusätzlichen, validen Erkenntnisgewinn“ biete. Das Resultat bezeichnete die Badische Zeitung als „uneinheitlich“: In Freiburg sank die Quote der vom Jugendamt als volljährig eingestuften Flüchtlinge von 38 % in der ersten Jahreshälfte 2015 auf 21 % in der zweiten Jahreshälfte. 2016 wurden in Freiburg 19 % als volljährig eingestuft. In Karlsruhe und Konstanz blieb der Anteil zwischen 2015 und 2016 konstant bei etwa 20 %. Auf Initiative der schwarz-roten Bundesregierung trat im Oktober 2015 die Änderung zu Paragraf 42 f SGB VIII in Kraft, die in Zweifelsfällen eine ärztliche Altersschätzung anordnete. Das Integrations- und Sozialministerium von Baden-Württemberg empfahl den Jugendämtern entgegen der geltenden Rechtslage auf die medizinische Methode zu verzichten. Ähnlich hielten es auch die Behörden einiger anderer Bundesländer. In anderen Bundesländern werden gemäß Gesetzeslage in Zweifelsfällen ärztliche Gutachten eingeholt. Im Saarland wurde nach Angaben der Ministerpräsidentin bei Zweifelsfällen durch ärztliche Untersuchungen in 35 % der Fälle die Volljährigkeit festgestellt. In Hamburg wurde nach Angaben des Leiters des rechtsmedizinischen Instituts bei 50 % – 75 % der Zweifelsfälle durch ärztliche Untersuchung die Volljährigkeit festgestellt.

Im Strafprozess ist die Röntgenuntersuchung der Hand zur ärztlichen Altersbestimmung eine geeignete Methode, bei der gesundheitliche Nachteile mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sind. Die ärztliche Untersuchung wird bei hinreichendem Tatverdacht durch einen Richter oder Staatsanwalt angeordnet.

Im März 2018 veröffentlichten 23 Nichtregierungsorganisationen der Jugend- und Flüchtlingshilfe eine Stellungnahme, nach der die jugendhilferechtliche Alterseinschätzung in keinem sachlichen Kontext zu Fragen der Kriminalitätsaufklärung und -prävention steht und nach der, anders als in der öffentlichen Diskussion suggeriert werde, seit 2015 eine bundesweite gesetzliche Grundlage für die Altersbestimmung im jugendhilferechtlichen Verfahren besteht. Die kolportierten Defizite bei den Jugendämtern seien Vollzugsdefizite, die durch die hohen Zuzugszahlen in den Jahren 2015 und 2016 und eine gleichzeitige Änderung des bundesweiten Verteilverfahrens verursacht worden seien. Die Verbände sprachen sich deshalb gegen eine Gesetzesänderung bei der jugendhilferechtlichen Alterseinschätzung aus.