Entwicklung

Grundlage für die Einführung des Pfandes auf Einweg-Getränkeverpackungen ist die Verpackungsverordnung, die 1991 von der Bundesregierung unter dem Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Klaus Töpfer (CDU) beschlossen wurde. Die Verordnung wurde 1998 von der damaligen Bundesregierung (Kabinett Kohl V) – Bundesministerin für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit war damals Angela Merkel (CDU) – bestätigt und novelliert.

Nachdem bundesweit der Mehrweganteil von Getränkeverpackungen seit 1997 unter 72 % gesunken war, wurde unter Jürgen Trittin (Grüne) – Umweltminister von 1998 bis 2005 – das Einwegpfand zum 1. Januar 2003 eingeführt. Betroffen waren alle Getränkebereiche, in denen der Anteil der Mehrwegflaschen unter dem Anteil von 1991 lag. Dies waren Bier (inklusive Biermischgetränke), Mineralwasser (mit und ohne Kohlensäure) und Erfrischungsgetränke mit Kohlensäure. Ausgenommen von der Pfandpflicht waren Verpackungen für Milch, Wein, Sekt, Spirituosen und kohlensäurefreie Erfrischungsgetränke. Dies führte zu der Situation, dass für Biermischgetränke das Pfand eingeführt wurde, für andere Mischgetränke wie Wodka/Lemon oder Whisky/Cola jedoch nicht, weil diese zu den Spirituosen zählen.

Einzelhandel und Getränkeindustrie versuchten bis zuletzt mit Klagen vor dem Bundesverwaltungsgericht in Leipzig sowie dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe, die Einführung des Pfandes zu verhindern. Die Klagen hatten keinen Erfolg.

Da der Handel bis zuletzt auf eine solche Verhinderung des Pfandes auf juristischem Wege gesetzt hatte, waren die meisten Unternehmen nicht auf die Erhebung des Pfandes zum 1. Januar 2003 vorbereitet. Daher wurde eine neunmonatige Übergangsfrist gewährt, während der die Geschäfte nur jene Verpackungen annehmen mussten, die sie selbst verkauft hatten. Dies wurde dadurch realisiert, dass Einwegverpackungen nur gegen die Vorlage des Kassenzettels oder einer Pfandmarke wieder zurückgenommen wurden. Seit dem 1. Oktober 2003 mussten die Geschäfte auch Verpackungen zurücknehmen, die sie nicht selbst verkauft hatten. Statt eines politisch geforderten einheitlichen Pfandsystems wurden vom Handel jedoch faktisch verschiedene parallel laufende Pfandsysteme eingeführt. Hintergrund dieser Entwicklung war die in der Verordnung vorgesehene Möglichkeit der sogenannten Insellösungen.

Seit dem vollständigen Inkrafttreten der dritten Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung zum 1. Mai 2006 sind diese verschiedenen Pfandsysteme abgeschafft und alle Geschäfte mit mindestens 200 m² Verkaufsfläche müssen alle Getränkeverpackungen der Materialarten, die sie verkaufen, auch zurücknehmen. Damit können alle leeren Einwegflaschen und Dosen überall dort zurückgegeben werden, wo Einweg des gleichen Materials verkauft wird. Dabei wird nach Kunststoff, Glas oder Metall unterschieden.

Mit der Umsetzung der neuen Verordnung wurde die Pfandpflicht auch auf kohlensäurefreie Erfrischungsgetränke und alkoholhaltige Mischgetränke (insbesondere sogenannte Alkopops) ausgedehnt. Pfandfrei blieben Frucht- und Gemüsesäfte, Milch und Wein, diätetische Getränke im Sinne der Diätverordnung (Die sogenannten „Light“-Getränke gehören nicht zu dieser Gruppe) sowie ökologisch vorteilhafte Einweg-Getränkeverpackungen (Kartonverpackungen, Polyethylen-Schlauchbeutel und Folien-Standbodenbeutel, unabhängig vom Inhalt).

Über die Wirkung des Einwegpfands wird seit 2006 wieder diskutiert, nachdem der Interessenverband Wirtschaftsvereinigung Alkoholfreie Getränke Zahlen vorgelegt hat, die einen starken Rückgang des Mehrweganteils bei alkoholfreien Getränken belegen, den der Verband u. a. auf die Wirkung des Einwegpfandes zurückführt. Dagegen spricht der Bundesverband des Deutschen Getränkefachgroßhandels (BV GFGH) von Rekordmehrweganteilen bei Bier. Die Bundesregierung erklärte in einer Antwort auf eine Kleine Anfrage der Linksfraktion im Oktober 2006, dass es über 2004 hinaus keine verlässlichen Zahlen gebe. Nach Statistiken des Bundesumweltministeriums ist der Mehrweganteil aller Getränkeverpackungen (ohne Milch) zwischen 1998 und 2004 von 70,13 % auf 60,33 % gesunken. Mit der Ausnahme von Bier (hier stieg der Mehrweganteil) betrifft diese Entwicklung alle Getränkesorten, pfandfreie ebenso wie pfandpflichtige.

Nach Erhebungen der Gesellschaft für Konsumforschung (GfK) ist die Mehrwegquote bei alkoholfreien Getränken bis 2008 auf 31 % zurückgegangen. Sie hat sich seit der Pfandeinführung also etwa halbiert. Bei Bier hingegen lag sie bei 90 %. Als Gründe für den Rückgang werden Kostenvorteile im Handel und nachfrageseitig niedrigere Endverbraucherpreise und Verfügbarkeit von Getränken in Einwegverpackungen, einfachere Handhabbarkeit und schlechte Unterscheidbarkeit von Einweg und Mehrweg angeführt. Laut einer TNS-Emnid-Umfrage glaubt etwa die Hälfte aller Verbraucher, dass Pfandflasche und umweltfreundliche Mehrwegflasche dasselbe bedeuten.

Im Mai 2010 präsentierte das Umweltbundesamt eine Studie, die das Augsburger Umweltinstitut bifa in seinem Auftrag erstellt hatte und die die Auswirkungen des Einwegpfandes analysiert. Wegen der häufigen aber irrtümlichen Gleichsetzung von Pfand und Mehrweg empfahl das bifa unter anderem, die mit 0,25 € bepfandeten Getränkeverpackungen gut sichtbar als „Einwegverpackung“ zu kennzeichnen.

Die Unternehmensberatung CIS OHG kam nach Auswertung von Daten des Marktforschungsunternehmens ACNielsen zu dem Ergebnis, dass auch die Mehrwegquote beim Bier langsam aber kontinuierlich sinke, wohingegen Einwegverpackungen, vor allem Getränkedosen, weiter deutlich an Boden gewännen. Hierfür wurden Daten von 2009 bis 2012 miteinander verglichen.

Pfandsysteme – 1. Januar 2003 bis 30. April 2006

Das „Kassenbon-System“

Da Handel und Industrie in weiten Teilen bis zuletzt auf eine juristische oder politische Verhinderung des Einwegpfandes gesetzt hatten, wurden keine rechtzeitigen Vorbereitungen für die Einführung des Pfandes zum 1. Januar 2003 getroffen. Um das Pfand dennoch wie geplant einführen zu können, wurde eine neunmonatige Übergangsfrist gewährt, während der die Geschäfte nur jene Verpackungen annehmen mussten, die sie selbst verkauft hatten. Dies wurde dadurch realisiert, dass Einwegverpackungen nur gegen die Vorlage des Kassenzettels, eines zusätzlichen Pfandbons oder einer Pfandmarke wieder zurückgenommen wurden. Lediglich einige große Discounter führten zur Vereinfachung der Abläufe in ihren Filialen bereits damals besonders gekennzeichnete Verpackungen ein, die ohne zusätzliche Bons oder Marken in allen Filialen des jeweiligen Unternehmens zurückgegeben werden konnten.

Aufgrund dieser für Kunden unkomfortablen Lösung wurden viele Dosen und PET-Flaschen in den Müll geworfen. Dabei wurden nach einer Schätzung des Bundeswirtschaftsministeriums bis Oktober 2003 450 Millionen Euro nicht eingelöst. Dieser sogenannte Pfandschlupf verblieb abzüglich 16 % Umsatzsteuer im Einzelhandel.

P-System und Vfw/Spar-System

Am 13. Juni 2003 wurde eine erste Einigung von Teilen der Industrie mit dem Bundesumweltministerium zum Aufbau eines bundeseinheitlichen Pfandsystems bekanntgegeben. Zum 1. Oktober sollte es möglich sein, Einwegpfand bei jedem Einzelhändler, der am sogenannten P-System teilnahm, einzulösen. Bei diesem System wurden Dosen und Einwegflaschen mit einem „P“ gekennzeichnet. Zudem war ein elektronisch erkennbarer Strichcode aufgedruckt. Das P-System wurde von dem Convenience-Großhändler Lekkerland betrieben, der rund 70.000 kleine Verkaufsstellen wie Tankstellen und Kioske beliefert.

Neben diesem System wurde quasi als Konkurrenz das Vfw/Spar-System eingeführt, das von der Vfw AG betrieben wurde und an dem sich die Spar-Gruppe sowie einige regionale Einzelhändler beteiligten. Bei diesem System war zur Einlösung des Pfands weiterhin ein beim Kauf ausgegebener Pfandcoupon nötig. Dieser Coupon war jedoch – anders als bisher – bundesweit einheitlich und wurde an allen teilnehmenden Verkaufsstellen angenommen. Mitte April 2004 beteiligte sich die Vfw AG am P-System von Lekkerland und führte nach einer Übergangsfrist das P-System in den angeschlossenen Geschäften ein. Nach eigenen Angaben deckte das fusionierte P-System etwa 10 % des Marktes ab.

Insellösungen

Neben den beiden genannten Rücknahmesystemen gab es die sogenannten Insellösungen der großen Handelskonzerne wie Aldi, Lidl, Plus, Rewe oder Metro AG. Diese deckten die restlichen 90 % der verkauften pfandpflichtigen Verpackungen ab. Der Hintergrund dieser Regelungen war die Tatsache, dass die Verpackungsverordnung bis zum 30. April 2006 die Möglichkeit einräumte, die Rücknahme auf jene Verpackungen zu beschränken, die in Art, Form und Größe den Verpackungen entsprachen, die im Geschäft geführt wurden.

Indem in einem Geschäft nur noch Verpackungen verkauft wurden, die sich in Art, Form oder Größe von den Verpackungen anderer Geschäfte unterschieden, mussten in diesem Geschäft auch nur diese Verpackungen zurückgenommen werden. Durch ein individuelles Flaschendesign und Etiketten mit einem Logo konnten die Unternehmen gewährleisten, dass nur die bei ihnen gekauften Verpackungen zurückgenommen werden mussten.

Diese Insellösungen sind seit dem 1. Mai 2006 durch die neue Pfandregelung obsolet. Auch Flaschen, die noch zur Zeit der Insellösungen erworben wurden, können nun überall dort abgegeben werden, wo die jeweilige Materialart geführt wird, nicht mehr nur in Geschäften des jeweiligen Konzerns. Gleiches gilt für die Insellösungen verschiedener Getränkehersteller wie beispielsweise von Red Bull und französischen Mineralwasser-Abfüllern.

Pfandsystem ab Mai 2005

Seit dem 29. Mai 2005 beträgt das Pfand einheitlich 0,25 € – im Einzelhandel einschließlich Umsatzsteuer, im Großhandel zuzüglich Umsatzsteuer – auf Einweggetränkeverpackungen von 0,1 bis 3 Litern und gilt auf unbestimmte Zeit. Diese Drei-Liter-Grenze führt zu ungewöhnlichen Reaktionen einiger Hersteller, die in Erwägung ziehen, durch Mengen knapp über der Grenze das Gesetz zu umgehen.

Seit dem 1. Mai 2006 sind sämtliche Verpackungen für Bier, Biermischgetränke, Mineral- und Tafelwässer (mit und ohne Kohlensäure), Erfrischungsgetränke (mit und ohne Kohlensäure) inklusive Eistee und Alcopops in Dosen und Einwegflaschen (Kunststoff und Glas) pfandpflichtig. Somit ist eine Umgehung des Dosenpfandes, die häufig von Energy-Drink-Herstellern genutzt wurde, nicht mehr möglich. Am 1. Januar 2019 wurde die Pfandpflicht auf Frucht- und Gemüsenektare mit Kohlensäure sowie auf Mischgetränke mit einem Anteil an Milcherzeugnissen, insbesondere Molke, von mindestens 50 % erweitert.

Pfandsystem seit 2022

Seit 2022 sind auch alkoholische Mischgetränke, Frucht- und Gemüsesäfte, Wein und Sekt in Dosen und Plastikflaschen pfandpflichtig. Außerdem gilt dies für alle diätischen Getränke sowie Milch und Milchprodukte in Dosen. Eine Übergangsregelung bis 2024 gibt es für Milch und Milchprodukte in Einwegflaschen. Das ARD-Magazin Panorama kritisiert den Gesetzesprozess der zu dieser Übergangsfrist führte und nannte ihn „ein Lehrstück, wie Lobbyismus funktioniert.“ Der Milchindustrie-Verband sieht weiter Verhandlungspotential, ob eine Pfandpflicht wirklich durchgesetzt werde, hänge von der nächsten Bundesregierung (Kabinett Scholz) ab.

Ausgenommen von der Pfandpflicht sind grundsätzlich auch Getränke in sogenannten „ökologisch vorteilhaften“ Einwegverpackungen (Getränkekartons, Polyethylen-Schlauchbeutel, Folien-Standbodenbeutel) und bestimmte diätetische Getränke im Sinne der Diätverordnung, wenn diese ausschließlich für Säuglinge oder Kleinkinder angeboten werden.

Wer seit dem 1. Mai 2006 Getränke in Pfand-Einwegverpackungen verkauft, muss seither solche Behälter auch gegen Pfandrückgabe zurücknehmen – unabhängig davon, ob sie im eigenen Geschäft verkauft wurden oder nicht. Die Rücknahmepflicht beschränkt sich allerdings auf die jeweils vertriebene Materialart; das bedeutet etwa, dass Kunststoffflaschen (PET-Flaschen) nur der zurücknehmen muss, der diese auch verkauft; wer hingegen nur Dosen und Glasflaschen verkauft, muss auch nur Dosen und Glasflaschen zurücknehmen, nicht aber PET-Flaschen. Alu-Flaschen, eine Art Hybrid aus Dose und Flasche, werden somit, aufgrund der reinen Materialunterscheidung, wie Dosen behandelt und nicht wie Flaschen. Das bedeutet, dass ein Geschäft, das zwar Dosen, aber keine Alu-Flaschen verkauft, diese dennoch zurücknehmen muss, nicht aber ein Geschäft, das weder Alu-Flaschen noch -Dosen verkauft. Auch beschädigte Verpackungen, bei denen die ursprüngliche Bepfandung erkennbar ist, müssen gegen Auszahlung des Pfandes zurückgenommen werden. Das Gleiche gilt auch für Alt-Verpackungen aus den Insellösungen.

Ausnahmen gibt es für Kioske und kleine Läden mit einer Verkaufsfläche von weniger als 200 m². Sie können die Rücknahmepflicht auf Verpackungen der Marken beschränken, die sie in Verkehr bringen. Wer nur Biersorten bestimmter Hersteller im Sortiment hat, braucht die Verpackungen anderer nicht zurückzunehmen. Damit sollen die kleinen Kaufleute vor Leergutansammlungen geschützt werden, die die Lagerkapazitäten übersteigen.

Die Organisation des sogenannten „DPG“-Systems liegt bei der Deutschen Pfandsystem GmbH.

Wie in den meisten Ländern mit einheitlicher Pfandpflicht schon seit Jahren üblich, wird auch in Deutschland die Rücknahme des Einweg-Leergutes bei den großen Handelsketten vor allem durch Rücknahmeautomaten abgewickelt.

Die Einführung des neuen, einheitlichen Pfandsystems wurde maßgeblich durch ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs vorangetrieben. Die bis Sommer 2005 in Deutschland geltende Verpackungsverordnung verstieß nach dessen Urteil in ihrer damaligen Form gegen EU-Recht, da das Fehlen einer Übergangsfrist als unverhältnismäßiger Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit zulasten von Abfüllern aus anderen EU-Mitgliedstaaten angesehen wurde. Deshalb wurde die Verpackungsverordnung im Winter 2004/2005 an die EU-Vorgaben angepasst.

Pfandschlupf

Geschätzt wird, dass bis Anfang 2006 etwa 10 % bis 25 % aller pfandpflichtigen Einwegverpackungen nicht in den Handel zurückgebracht wurden. Experten schätzen, dass nach der Vereinfachung des Rücknahmesystems noch etwa 5 % verlorengehen. Für das Jahr 2012 ging das Umweltbundesamt etwa von einer Rücklaufquote von 95,9 % aus.

Steuerschlupfloch

Die faktisch unterschiedliche Pfandhöhe im Einzelhandel von 25 Cent (einschließlich Mehrwertsteuer) bzw. etwa 30 Cent (25 Cent zuzüglich Mehrwertsteuer in Höhe von knapp 5 Cent) wurde schon früh thematisiert. Ein Einzelhändler zahlt seinem Großhändler 25 Cent plus Umsatzsteuer pro Einwegpfand, insgesamt etwa 30 Cent, erhält seinerseits vom Kunden 25 Cent, wenn der das Pfand bei ihm einlöst. Der Einzelhändler gibt das Leergut dem Großhändler zurück und es entsteht ihm kein Schaden. Gelingt ihm die Rücknahme nicht, hat er Gewinneinbußen, die er einkalkuliert, gibt er zurückgenommene Pfandflaschen gegen 25 ct. an andere Personen ab, verzichtet er ebenfalls auf Einnahmen. Gibt der Endkunde (oder eine andere Organisation, die beispielsweise Flaschen vom Einzelhandel zu 25 ct. aufkauft) das Leergut direkt beim Großhandel zurück, indem er dort als Geschäftskunde auftritt, erhält er das Pfand samt Mehrwertsteuer erstattet. Er schuldet diese Mehrwertsteuer zwar dem Staat, kann aber kaum verfolgt werden. Der Trick ermöglicht eine Bereicherung auf Kosten des Staates bzw. der Steuerzahler. Im Jahr 2015 wurde über hierdurch entstehende Steuerausfallschäden in Höhe von jährlich 40 Millionen Euro spekuliert. Das Bundesfinanzministerium geht davon aus, dass ein Steuerschaden nicht primär durch die unterschiedliche steuerliche Behandlung entstünde, sondern durch die nicht versteuerten Gewinne der Pfandflaschenhändler, die kaum verfolgbar sind. Die Fachliteratur bejaht grundsätzlich die Möglichkeit von steuerlichen Einnahmeverlusten, ist sich aber uneins über den tatsächlichen Umfang. Teils wird der Umfang für marginal gehalten, teils wird die Schätzung von 40 Millionen Euro als „durchaus plausibel“ bewertet.

Steuerfragen

Die auf den Pfandpreis zu erhebende Umsatzsteuer richtet sich nach dem Steuersatz des darin enthaltenen Produkts, das sind im Allgemeinen 19 %, bei Milch 7 %. Für deutsche Verbraucher versteht sich der Pfandpreis inkl. Umsatzsteuer; im Zwischenhandel wird der Pfandbetrag als Nettopreis berechnet.

Die Einnahmen aus dem Aufsammeln und Einlösen von Pfandflaschen sind gemäß einem Urteil des Bundesfinanzhofs i. S. d. § 22 Nr. 3 Satz 1 EStG als sonstige Leistung zu versteuern. Die Freigrenze liegt bei 256,00 € pro Jahr. Ab 256,01 € sind die kompletten Einnahmen zu versteuern. Werbungskosten können von den Einnahmen abgezogen werden.

Eigentumsverhältnisse

Wer über die verschiedenen Handelsstufen Eigentümer wird oder bleibt, ist umstritten.

Der Bundesgerichtshof unterscheidet dabei nach Art der mehrfach verwendeten Pfandflaschen. Dies hängt davon ab, ob die verwendete Flasche durch eine dauerhafte Kennzeichnung als Eigentum eines bestimmten Herstellers oder Vertreibers ausgewiesen ist, ob sie einer Herstellergruppe zugeordnet werden kann oder ob es sich um eine sogenannte Einheitsflasche handelt, die keine Individualisierungsmerkmale aufweist und von unbestimmt vielen Herstellern verwendet wird.

Bei Mehrwegflaschen, die dauerhaft so gekennzeichnet sind, dass sie sich von Flaschen anderer Hersteller/Vertreiber unterscheiden und eindeutig als Eigentum eines bestimmten Herstellers erkennbar sind (sogenannte Individualflaschen), verbleibt das Eigentum beim Hersteller/Vertreiber und wird auch auf den nachfolgenden Handelsstufen nicht an den Erwerber des Flascheninhalts übertragen. Hierunter fallen z. B. die individuellen Coca-Cola-Flaschen, da diese stets dem Hersteller zuzuordnen sind.

Demgegenüber erstreckt sich der Eigentumsübergang bei sogenannten Einheitsflaschen nicht nur auf den Inhalt, sondern auch auf die Flasche selbst. Dies gilt gleichermaßen auf allen Vertriebsstufen und selbst dann, wenn der Hersteller/Vertreiber in seinen Allgemeinen Geschäftsbedingungen den Eigentumserwerb an der Flasche ausdrücklich ausgeschlossen hat.

Streitig bleibt die Rechtslage bei Flaschen, die zwar nicht einem bestimmten Hersteller, aber einer Herstellergruppe zugeordnet werden können, was der BGH nicht entschieden hat, wozu er aber die Meinung vertritt, dass vom Hersteller die Rückgabe der Flaschen, die so geprägt und beschriftet sind, dass die Zuordnung zum Produzenten dauerhaft erkennbar ist, – verstärkt durch die versprochene Erstattung des Pfandbetrags – erwartet werde. Darunter fallen Pfandflaschen der entsprechenden Abfüllerverbände (z. B. der Genossenschaft Deutscher Brunnen (GDB), die ihre Flaschen rechtsirrtümlich als Leih-Flaschen bezeichnet). Inzwischen werden von der GDB hauptsächlich PET-Flaschen ausgegeben, davor wurden Glasflaschen (die sogenannten Normbrunnenflaschen) verwendet, wobei beide weiterhin mit dem GDB-Siegel gekennzeichnet sind.

Unabhängig von der Eigentumsfrage können Mehrwegflaschen grundsätzlich bei jedem Händler, der eine Marke in dieser Flasche verkauft, gegen Rückvergütung des vorher geleisteten Pfandbetrages zurückgegeben werden. Seit dem 1. Mai 2006 können sie allgemeiner bei jedem Händler zurückgegeben werden, der Pfandflaschen der gleichen Materialart verkauft, selbst wenn es nicht diese Marke ist. Allerdings dürfen Händler, deren Verkaufsfläche unter 200 m² ist, die Annahme von Flaschen anderer Marken verweigern.