Kräftiger Ölpreisanstieg von 2004 bis 2008

Von 2004 bis 2008 hat insbesondere der stetige kräftige Anstieg des Ölpreises die gesamtwirtschaftliche Entwicklung in Russland geprägt. Im Jahresdurchschnitt erhöhte sich der Preis für russisches Urals-Öl von rund 35 auf rund 94 US-Dollar/Barrel.

Der Ölpreisanstieg trieb die Exporterlöse Russlands in die Höhe und sorgte für Rekordüberschüsse in der Handels- und Leistungsbilanz. Die Währungsreserven stiegen stetig. Hohe Ölpreise ermöglichten dank kräftig steigender Einnahmen hohe Überschüsse im Staatsbudget. Die in früheren Jahren häufig gemachte Beobachtung, dass ein kräftiger Anstieg des Ölpreises eine deutliche Beschleunigung des Wirtschaftswachstums Russlands bewirkt, bestätigte sich in den letzten Jahren jedoch nicht. Der Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Produktion stagnierte seit 2004 mit geringen Schwankungen auf hohem Niveau bei rund 7 %.

Der von den hohen Ölpreisen ausgelöste Devisenzustrom bremst nach Einschätzung der meisten Experten den Willen zu wirtschaftspolitischen Reformen. Reichlich fließende Staatseinnahmen haben im Gegenteil zu einer Lockerung der Haushaltspolitik und zur Verteilung von „Wahlgeschenken“ vor den Duma- und den Präsidentenwahlen im Dezember 2007 und März 2008 geführt.

Wirtschaftswachstum

2007 beschleunigte sich das gesamtwirtschaftliche Wachstum auf 8,5 %.

Seit dem Sommer 2008 schwächte sich jedoch auch in Russland das gesamtwirtschaftliche Wachstum unter dem Einfluss der von der Immobilienkrise in den USA ausgelösten internationalen Finanzkrise und dem Nachfrageeinbruch auf den Rohstoffmärkten deutlich ab. Im Jahresvergleich 2008/2007 ergab sich ein deutlich niedrigeres Wachstum der gesamtwirtschaftlichen Produktion (+ 5,6 %).

Der Anstieg der Industrieproduktion schwächte sich auf 2,1 % ab. Die Erdölförderung ging sogar um knapp 1 % zurück. Die Erdgasförderung erholte sich nur geringfügig um 1,6 %. Der Internationale Währungsfonds, IWF, hat als Gründe für das seit mehreren Jahren anhaltende schwächere Wachstum der Energiewirtschaft unter anderem auf die Verunsicherung durch die Yukos-Affäre und die hohe Steuerbelastung des Ölsektors hingewiesen. Die Weltbank betonte daneben die wachstumsdämpfende Wirkung der realen Aufwertung des Rubel und verwies auf Kapazitätsengpässe in der Energiewirtschaft.

Nachfrageseitig wurde das Wachstum 2008 erneut allein von der Inlandsnachfrage getragen. Ein kräftiger Wachstumsbeitrag kam – wie seit Jahren – von den sehr stark steigenden Privaten Konsumausgaben, die um rund 12 % zunahmen. Der langjährige Investitionsboom flaute 2008 hingegen deutlich ab. Das Wachstum der Bruttoanlageinvestitionen ging um mehr als die Hälfte auf rund 9 % zurück. Von der außenwirtschaftlichen Entwicklung kam weiterhin kein Wachstumsbeitrag. Während die Exporte real stagnierten, erreichte der reale Anstieg der Importe noch rund 18 %.

Bei rasch fallenden Exporteinnahmen und massiven Kapitalabflüssen geriet der Rubel unter Druck und die Aktienkurse brachen ein. Die russische Regierung versuchte mit massiven Interventionen, die Wertpapiermärkte und den Wechselkurs zu stabilisieren. Die Erholung der Aktienkurse im Frühjahr 2009 dürfte aber eher dem internationalen Aufwärtstrend an den Börsen und dem Anziehen der Ölpreise zu verdanken sein.

Inflation und Rezession

2007 konnte die im internationalen Vergleich noch sehr hohe Inflation nicht weiter gedrückt werden, sondern war mit knapp 12 % fast 3 %-punkte höher als 2006. Dazu trug nach Meinung der OECD sowohl die Finanz- als auch die Geld- und Wechselkurspolitik bei. Zum einen wurden die staatlichen Ausgaben vor den Duma- und Präsidentschaftswahlen kräftig erhöht. Außerdem wuchs wegen der Devisenankäufe der Zentralbank zur Stabilisierung des Rubel-Kurses die Geldmenge sehr stark. Hinzu kam der weltweite Anstieg der Nahrungsmittelpreise.

2008 beschleunigte sich das Inflationstempo auf 13,3 %, obwohl das Wirtschaftswachstum in der zweiten Jahreshälfte bereits deutlich nachließ. Der weltweite Anstieg der Energie- und Rohstoffpreise trug zum höheren Preisanstieg bei.

Die von der russischen Regierung mit ihrer Geld- und Wechselkurspolitik verfolgten Ziele, zum einen die im internationalen Vergleich sehr hohe Inflation zu drücken und gleichzeitig den nominalen Wechselkurs des Rubel zu einem Währungskorb aus US-Dollar und Euro konstant zu halten und so die reale Aufwertung des Rubel zu bremsen, waren in den letzten Jahren nur schwer miteinander zu vereinbaren. Versuchte sie, die Aufwertung des Rubel durch den Aufkauf von ausländischen Währungen zu dämpfen, um so eine allzu rasche Verschlechterung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit russischer Unternehmen auf dem Weltmarkt zu vermeiden, stieg die Geldmenge und damit das Inflationspotential.

Der Internationale Währungsfonds (IWF) forderte wiederholt von der russischen Zentralbank, sich entschiedener um eine Senkung der Inflation zu bemühen. Im Interesse des Stabilitätszieles solle Russland notfalls auf den Ankauf ausländischer Währungen zur Begrenzung der Aufwertung des Rubel verzichten.

Von Dezember 2007 bis Dezember 2008 schwächte sich die reale Aufwertung gegenüber dem Währungskorb auf 4,3 % ab (Vorjahr: + 5,1 %). Die 1999 begonnene reale Aufwertung hat inzwischen dazu geführt, dass der reale Rubelkurs wieder etwas höher ist als vor der Finanzkrise im Sommer 1998. Die russische Exportwirtschaft kann nicht mehr von Abwertungsvorteilen profitieren.

Im Verlauf der internationalen Finanzkrise haben sich die Rahmenbedingungen für die russische Wechselkurspolitik 2008 allerdings deutlich verändert. Auch der Rubel geriet gegenüber dem US-Dollar unter Abwertungsdruck. Die Zentralbank ließ den Rubel seit dem Herbst 2008 gegenüber dem Währungskorb von US-Dollar und Euro in kleinen Schritten abwerten.

Zudem zeigte sich 2009 erneut die starke Abhängigkeit der Wechselkursentwicklung vom Ölpreis. Bei steigenden Ölpreisen wertete der Rubel von Februar bis Mitte Juni 2009 wieder deutlich auf. Mit dem zeitweiligen erneuten Rückgang der Ölpreise unter 60 $/Barrel kam auch der Rubel wieder unter Abwertungsdruck.

Überschüsse im Staatshaushalt schwinden

2006 sorgten die hohen Ölpreise bei einer moderaten Ausgabenpolitik für einen Rekordüberschuss von 8,4 % des Bruttoinlandsprodukts im staatlichen Gesamthaushalt. Im Wahljahr 2007 wurden die Staatsausgaben um fast ein Viertel erhöht. Der Überschuss sank auf 6,0 % des BIP. 2008 konnte er sich auf diesem Niveau nicht halten. Die staatlichen Einnahmen stiegen deutlich schwächer als das Bruttoinlandsprodukt, der Überschuss sank auf 4,8 % des BIP. 2009 erwartete die OECD wegen des seit dem Juli 2008 stark gesunkenen Ölpreises und des Wachstumseinbruchs der russischen Wirtschaft ein Defizit von rund 6 Prozent des BIP. Sie forderte, dass von der russischen Regierung geplante Ausgabenerhöhungen rasch umgesetzt würden, insbesondere Maßnahmen für soziale Absicherungen gegen die Krise und eine aktive Arbeitsmarktpolitik.

Demgegenüber kritisierte der IWF in den letzten Jahren wiederholt die russische Haushaltspolitik, unter anderem weil 2006 die Sozialleistungen deutlich erhöht wurden, nachdem die Anfang 2005 vorgenommene Streichung sozialpolitischer Sachleistungen zu erheblichen Protesten der Bevölkerung geführt hatte. Noch Anfang Oktober 2008 forderte der IWF, die Finanzpolitik solle jeden zusätzlichen Nachfrageimpuls vermeiden.

Stabilisierungsfonds

Grundidee des 2004 eingerichteten Stabilisierungsfonds war, dass die staatlichen Ausgaben einem bestimmten Ölpreis entsprechen sollen. Einnahmen, die dem Staat zufließen, wenn dieser „Schwellenpreis“ überschritten wird, sollen im Stabilisierungsfonds gespart werden. Sinkt der Ölpreis unter den „Schwellenpreis“, sollen die staatlichen Ausgaben durch die Entnahme von Mitteln aus dem Fonds stabilisiert werden. Anfang 2006 wurde der „Schwellenpreis“ von 20 auf 27 $ je Barrel Öl erhöht.

Im August 2006 wurden rund 23,5 Milliarden US-Dollar aus dem Fonds entnommen, um öffentliche Auslandsschulden vorfristig zu tilgen. 2005 waren bereits vorfristig sämtliche Schulden gegenüber dem IWF getilgt worden. Außerdem wurden bis Ende August 2005 rund 15 Mrd. $ Schulden gegenüber dem Pariser Club der öffentlichen Gläubiger vorzeitig zurückgezahlt. Die Nutzung des Fonds zur Rückzahlung staatlicher Schulden findet die Zustimmung von IWF, Weltbank und OECD.

Die OECD wendet sich aber gegen Forderungen, Teile des Stabilisierungsfonds für Sozialleistungen auszugeben. Solche Forderungen wurden unter anderem von Abgeordneten des russischen Parlamentes erhoben. Die russische Regierung beschloss, den Stabilisierungsfonds zu teilen.

Ende Januar 2008 erreichte der Bestand des Fonds rund 3852 Mrd. Rubel (rund 157 Mrd. Dollar) oder rund 9 % des Bruttoinlandsprodukts. Anfang Februar 2008 wurde der Fonds, der jetzt auch aus Steuer- und Zolleinnahmen aus dem Gasbereich gespeist wird, in „Öl- und Gasfonds“ umbenannt. Er besteht aus zwei Fonds:

• Der „Reservefonds“ soll Anlagen im Werte von bis zu zehn Prozent des russischen Bruttoinlandsprodukts umfassen. Anfang Juli 2009 umfasste er 2958 Mrd. Rubel (95 Mrd. Dollar).
• Alle Einnahmen, die darüber hinausgehen, sollen in einen neuen „Fonds für nationalen Wohlstand“ fließen. Anfang Juli 2009 hatte sein Bestand 2814 Mrd. Rubel (rund 90 Mrd. Dollar) erreicht.

Der Reservefonds soll wie bisher der Stabilisierungsfonds mit dem Ziel höchstmöglicher Sicherheit investiert werden. Bei einem starken Verfall der Ölpreise können aber die staatlichen Ausgaben durch den Reservefonds finanziert werden. Diese Möglichkeit wird 2009 genutzt. Seit Jahresanfang bis Anfang Juli ist der Rubel-Bestand des Fonds um gut ein Viertel gesunken.

Die Anlage der Mittel des „Wohlstandsfonds“ soll dagegen risikoreicher erfolgen können, um höhere Erträge zu erzielen.

Weniger Reformen seit 2004

Zu den wirtschaftspolitischen Reformen während der ersten Amtsperiode Präsident Putins von 2000 bis 2004 gehörten die weitere Privatisierung staatlicher Betriebe, die Senkung der Steuersätze bei der Einkommen- und Unternehmensbesteuerung, das Zollwesen, das Bodenrecht, das Arbeitsrecht, das Rentenrecht, das Konkursrecht und die Sicherung von Einlagen bei Banken.

Problematisch bleiben allerdings eine oft nur zögerliche und mangelhafte praktische Umsetzung der verabschiedeten Reformgesetze, eine häufig überbordende Bürokratie sowie Defizite bei der Rechtssicherheit. Putin selbst nannte im Frühjahr 2005 vor dem Wirtschaftsforum in Sankt Petersburg als Hauptprobleme der russischen Wirtschaft neben der hohen Inflation und einer Monopolisierung einiger Sektoren Bürokratie und Korruption.

Umfassende Strukturreformen kamen in Putins zweiter Amtsperiode seit 2004 nur noch langsam voran. In der Praxis hat sich aber insbesondere mit dem Vorgehen gegen den Jukos-Konzern das Investitionsklima deutlich verschlechtert. Die Versteigerung der wichtigsten Jukos-Produktionsgesellschaft Juganskneftegas Mitte Dezember 2004 an eine zuvor völlig unbekannte Finanzierungsgesellschaft, die wenige Tage später ihrerseits von der staatlichen Ölgesellschaft Rosneft aufgekauft wurde, verunsicherte russische und ausländische Investoren. Weiterhin belastend wirkten hohe Steuernachforderungen gegenüber Unternehmen, z. B. die Mobilfunkgesellschaft Vimpelcom und das russisch-britische Öl-Gemeinschaftsunternehmen TNK-BP.

Mehr Staat in strategisch wichtigen Sektoren

Einigkeit besteht in der russischen Führung darüber, dass in „strategisch wichtigen Sektoren“, insbesondere in der Energiewirtschaft und im Rüstungsbereich, ausländische Unternehmen allenfalls Minderheitsbeteiligungen erwerben dürfen. Die hälftige Beteiligung der britischen BP am Ölunternehmen TNK-BP scheint ein Ausnahmefall zu bleiben. Stattdessen wurden die Einflussmöglichkeiten des Staates auf die Energiewirtschaft über eine Erhöhung des staatlichen Anteils an der führenden Erdgasgesellschaft Gazprom auf gut 50 % verstärkt.

Die Entschlossenheit der russischen Regierung, in der Energiewirtschaft eine führende Rolle russischer Unternehmen zu sichern, zeigte sich 2006 am Projekt Sachalin 2. Es war bisher das einzige Projekt zur Erschließung von Öl- und Gasvorkommen, an dem ausschließlich ausländische Unternehmen beteiligt waren. Die russische Regierung und Gazprom setzten bis Ende 2006 in Verhandlungen durch, dass eine Mehrheit der Anteile an diesem Projekt an Gazprom verkauft wird. Dabei wurde auch durch Ermittlungen und Sanktionen der russischen Umweltbehörde wegen Schädigungen der Umwelt Druck auf die bisherigen Beteiligten am Sachalin-Projekt ausgeübt.

Die Definition strategisch wichtiger Sektoren ist nach Beobachtungen der OECD sehr „elastisch“ geworden und wird auf weitere Bereiche ausgedehnt. Russische Regierungsvertreter meinten zu dieser Kritik, der Staat handele bei Übernahmen von Unternehmen, zum Beispiel des Fahrzeugherstellers AvtoVAZ durch den staatlichen Waffenexporteur Rosoboronexport vor allem als „Krisenmanager“.

„Neue Industriepolitik“ mit „nationalen Champions“

Dmitri Medwedew, der seit seiner Ernennung zum ersten stellvertretenden Ministerpräsidenten schon als möglicher Nachfolger Präsident Putins galt, sprach sich auf dem Wirtschaftsforum in Sankt Petersburg Mitte Juni 2006 nachdrücklich für eine staatliche Industriepolitik aus, die auf die Entwicklung „nationaler Champions“ in wichtigen Branchen zielt. Damit soll die russische Wirtschaft auch international wettbewerbsfähiger werden.

Internationale Wirtschaftsorganisationen, wie die Weltbank und die OECD, haben diese wirtschaftspolitische Strategie, die in ähnlicher Weise auch von einigen asiatischen Staaten (Japan) – siehe dazu: MITI, Südkorea, Volksrepublik China – verfolgt wurde, kritisiert.

Die Weltbank meint, die Entwicklung der russischen Wirtschaft müsse durch möglichst ungehinderten internationalen Wettbewerb, Möglichkeiten zur internationalen Zusammenarbeit von Unternehmen und internationalen Technologietransfer erfolgen. Russlands „neue Industriepolitik“ versuche hingegen, durch Eingriffe des Staates die Marktkräfte zu korrigieren. Eine Unterstützung einzelner Branchen und Unternehmen führe aber zu Marktverzerrungen und fördere die Korruption. Die Regierung gehe fälschlicherweise davon aus, dass der Staat Innovation gewissermaßen von oben verordnen könne. Mit der gezielten Unterstützung von bestehenden großen Unternehmen laufe die Regierung Gefahr, letztlich eine Politik zur Erhaltung überholter Strukturen zu betreiben. Mit der neuen Industriepolitik gehe überdies eine Zentralisierung der Macht in Moskau einher. Russland sei aber viel zu groß und zu vielfältig, um allein von Moskau aus effektiv geführt werden zu können. Initiativen auf regionaler und lokaler Ebene würden behindert.

Die OECD bezeichnet vor allem die Expansionspolitik Gazproms als besorgniserregend. Statt sich auf sein Kerngeschäft zu konzentrieren, weite Gazprom die Geschäftstätigkeit auf den Mediensektor, das Bank- und Versicherungswesen, sowie den Bausektor aus. Der russische Staat soll sich laut OECD als „Regulierer“ der Wirtschaft, nicht als ihr Eigentümer verstehen. Der Anteil privater Unternehmen an der gesamtwirtschaftlichen Produktion sei aber 2005 von rund 70 auf rund 65 Prozent gesunken. Auf staatlich kontrollierte Unternehmen entfielen 2005 rund 38 Prozent des Wertes der an der Börse notierten Unternehmen, 2004 seien es erst 22 Prozent gewesen.

Doch diese Politik könnte durchaus erfolgreich sein, ungeachtet der Kritik von Seiten der Weltbank und der OECD, schließlich haben es Japan und Südkorea (und in zunehmendem Maße auch China) in den vergangenen 60 Jahren geschafft, sehr moderne und konkurrenzfähige Industrien aufzubauen. Japan war sogar so erfolgreich, dass die USA das ostasiatische Land „eindämmen“ mussten (siehe dazu MITI – Ministery of International Trade and Industry).

Wachstums- und Strukturpolitik: Diversifizierung noch am Anfang

Von 2000 bis 2007 war die gesamtwirtschaftliche Produktion Russlands um real rund 70 Prozent gewachsen. Lag der Durchschnittslohn im Jahr 2000 noch bei 80 Dollar, erreichte er 2007 rund 500 Dollar.

Das Wachstum wurde jedoch insbesondere vom Energie- und Rohstoffsektor getragen und durch steigende Preise begünstigt. Eine breite Diversifizierung der Produktion und des Exports gelang nicht. Eine fundamentale Schwäche blieben auch zu geringe Investitionen. Öffentliche Infrastruktur und das Anlagevermögen der Unternehmen waren schon 2010 oft überaltert.

Auch der Anteil kleiner und mittlerer Unternehmen an der gesamtwirtschaftlichen Produktion blieb gering – mit Ausnahme der Schattenwirtschaft in den typischen Garagenfirmen, in welcher nach Schätzungen auch noch im Jahr 2016 bis über ein Drittel der Erwerbstätigen beschäftigt waren.

Steuerpolitik: Senkung wichtiger Steuersätze

Weitgehende internationale Anerkennung hat die Steuerpolitik gefunden: Die 2000 eingeleitete umfassende Reform des Steuersystems brachte eine Vereinfachung des Steuersystems und eine deutliche Senkung der wichtigsten Steuersätze:

• Der Gewinnsteuersatz wurde auf 20 % bis 24 % gesenkt.
• Der Einkommensteuersatz beträgt jetzt 13 %, unabhängig von der Einkunftshöhe.
• Der Vermögensteuersatz erreicht maximal 2,2 %.
• Der Mehrwertsteuersatz wurde Anfang 2004 von 20 % auf 18 % gesenkt.
• Der Höchststeuersatz der „Einheitlichen Sozialsteuer“, die allein von den Arbeitgebern zur Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme aufzubringen ist, wurde Anfang 2005 von 35,6 % auf 26 % verringert.

Verwaltungsreform: Keine Erfolge bei Korruptionsbekämpfung

Ziel der 2004 eingeleiteten Verwaltungsreform ist eine Verringerung der Belastung von Bürgern und Unternehmen durch die Bürokratie. Wichtige Teile betreffen die Verfahren bei der Genehmigung unternehmerischer Tätigkeit, der Zulassung von Produkten und der Vergabe öffentlicher Aufträge. Die öffentliche Verwaltung soll Dienstleistungen erbringen – nach klaren Regeln, gegen klar festgelegte Gebühren und innerhalb klar formulierter Fristen, so Andrej Scharonow, stellv. Minister für wirtschaftliche Entwicklung und Handel Anfang 2005. Die Realisierung dieser Ziele stößt jedoch auf erhebliche Widerstände. Es gibt immer noch große „mentale Probleme“, so der Vize-Minister.

Reform der natürlichen Monopole

Ein schwieriges Feld ist auch die Reform der so genannten natürlichen Monopole (Strom, Gas, Eisenbahn).

Fortschritte wurden bei der Liberalisierung im Elektrizitätssektor und bei der Reform der Eisenbahn mit einer stärkeren Beteiligung privater Betreiber im Schienentransport erreicht. Der teilprivatisierte Strommonopolist soll in einen nationalen Netzbetreiber und regionale Produktions- und Verteilungsgesellschaften aufgespalten werden.

„Im Gassektor haben wir es dagegen immer noch nicht geschafft, die Grundprinzipien einer beabsichtigten Reform zu formulieren.“, so Vize-Minister Scharonow Anfang 2005. Immerhin werden die bisher sehr niedrigen Inlandspreise für Energie schrittweise angehoben. Von einer Erhöhung der Gastarife erhofft man sich einen sparsameren Umgang mit Erdgas.

Bankenreform: Einlagensicherungsgesetz

Dem Bankensystem kommt für die Diversifizierung der russischen Wirtschaft eine Schlüsselfunktion zu. Bei der notwendigen Steigerung der Investitionsquote kann es durch verbesserte Kreditvergabe eine zentrale Rolle spielen. Bisher erfüllt es seine Aufgabe, Sparbeträge zu sammeln und Investitionen zuzuführen aber nur unzureichend. Nur rund 5 % der Investitionen in Russland werden über Bankkredite finanziert. Die geplante Gründung einer staatlichen Entwicklungsbank, die nach dem Vorbild der deutschen Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) vor allem Kredite für Klein- und Mittelbetriebe bereitstellen soll, soll diese Situation verbessern.

Die Größenstruktur des russischen Bankensystems bietet keine günstigen Bedingungen für wirksamen Wettbewerb. Große staatliche Banken (Sberbank) dominieren. Auf sie entfällt allein ein Drittel der gesamten Bilanzsumme aller Banken. Ihnen gegenüber steht eine Vielzahl kleiner Banken.

Zudem ist der Zugang ausländischer Banken auf den russischen Markt beschränkt. Sie dürfen zwar Beteiligungen an russischen Banken erwerben, nicht aber eigene Filialen in Russland unterhalten.

Im Juli 2004 kam es zu einer erneuten Bankenkrise. Auslöser waren die Schließung eines Instituts wegen Geldwäschevorwürfen und Berichte über Zahlungsschwierigkeiten bei zwei kleineren Banken. Eine Liquiditätsspritze durch die Zentralbank und die Verabschiedung eines Einlagensicherungsgesetzes, das Sparguthaben bis 100.000 Rubel absicherte, konnten schließlich die Krise entschärfen. Das Einlagensicherungsgesetz verbessert die Voraussetzungen, den Wettbewerb um Einlagen zwischen den Banken zu erhöhen.