Werkverträge als Instrument zur Umgehung des Anwerbestopps 1973

Nach dem Anwerbestopp 1973 wurden Werkverträge genutzt, um ausländische Arbeitnehmer kurzzeitig in die BRD entsenden zu können. Durch Abschluss eines Werkvertrages mit einem ausländischen Vertragspartner konnten deutsche Unternehmen vom Gefälle zwischen bundesdeutschen Tariflöhnen und den geringeren Löhnen profitieren, die ein ausländischer Werkvertragsunternehmer den von ihm angeheuerten Arbeitskräften zahlte. Der deutschen Wirtschaft wurde auf diese Weise ein „zeitlich befristeter und flexibler Zugriff auf ausländisches Arbeitskräftepotential“ ermöglicht. Da für die ausländischen Werkvertragsarbeiter weder die inländischen Tarife noch die Standards des deutschen Arbeits- und Sozialrechts galten, sondern die ihrer Herkunftsländer, zog die Etablierung dieser Lohnform das Nebeneinander unterschiedliche Arbeits- und Sozialstandards in einem Betrieb nach sich. Nach Angaben der damaligen Bundesanstalt für Arbeit wurden in den 1970er-Jahren Werkvertragsarbeiter aus Jugoslawien, Polen und Ungarn auf dem bundesdeutschen Arbeitsmarkt eingesetzt.

Staatliche Bemühungen zur „Rückführung“ ausländischer Arbeitskräfte ab 1981

Mit Blick auf den Anstieg der Massenarbeitslosigkeit und vorgeblich zur Prävention von „Fremdenhass“ beschloss das von Helmut Schmidt geführte Bundeskabinett im November 1981, die Anzahl von in der Bundesrepublik erwerbstätigen Ausländern zu reduzieren. Im Zuge der folgenden Restriktionen in der „Ausländerpolitik“ reduzierte sich auch die Zahl von Werkvertragsarbeitnehmern aus dem nicht der EG angehörenden Ausland zwischen 1981 und 1985 von 26.300 auf 8.830. Mit der Konjunkturbelebung erhöhte sich die entsprechende Zahl bis 1988 wieder auf knapp 14.500.

Werkvertragsabkommen mit MOE-Staaten ab Ende der 1980er-Jahre

Ab Ende der 1980er-Jahre schloss die Bundesrepublik Deutschland eine Reihe von Werkvertragsabkommen mit mittel- und osteuropäischen Staaten wie Jugoslawien, Ungarn, Polen, der Tschechoslowakei, Rumänien, Bulgarien, Lettland, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien, aber auch mit der Türkei ab. Die in diesen Abkommen vereinbarten Kontingente an Werkvertragsarbeitnehmern stellten unter anderem die Versorgung der wiedervereinigungsbedingt boomenden Baubranche mit kostengünstigen Arbeitskräften sicher. Beim so genannten „Aufbau Ost“, aber auch auf den Großbaustellen Berlins bildeten sich durch den Abschluss von Werkverträgen intransparente und schwer kontrollierbare Subunternehmerketten, die vor allem dem Zweck dienten, Generalunternehmern und Bauherren die Sozialversicherungsabgaben für das eingesetzte Personal zu ersparen.

Krise der Baubranche und Verringerung der Werkvertragskontingente ab Mitte der 1990er Jahre

Als die Sonderkonjunktur in der Bauwirtschaft Mitte der 1990er-Jahre an ein Ende geriet, führte der Anstieg der Arbeitslosenquoten im Bausektor auch zu einer öffentlichen Problematisierung der Werkvertragsabkommen. Illegale Praxen der Arbeitnehmerüberlassung durch Scheinwerkverträge, aber auch systematische Verletzungen geltender Tarifstandards durch echte Werkverträge standen im Zentrum der Kritik. Die Bundesregierung verschärfte daraufhin das Verfahren zur Genehmigung von Werkverträgen, aber auch die Kontrollen und Sanktionen.

Werkverträge im Gefolge von Arbeitsmarktreformen und EU-Osterweiterung 2004

Die Arbeitsmarktreformen der rot-grünen Bundesregierung unter Gerhard Schröder machten den Einsatz von Leiharbeitskräften für einige Jahre zum bevorzugten Instrument der Lohnkostenreduzierung und ließen die Vergabe von Werkverträgen, die bis dahin diese Funktion erfüllt hatte, etwas in den Hintergrund treten. Die Vergabe von Werkverträgen kam aber nicht zum Erliegen. So vergrößerte sich durch die am 1. Mai 2004 in Kraft getretene EU-Osterweiterung der Geltungsbereich der Dienstleistungsfreiheit um zehn Beitrittsländer. Hiermit eröffnete sich auch Branchen außerhalb des Bausektors die Möglichkeit, zwischenstaatliche Unterschiede im Lohnniveau durch die Vergabe von Werkverträgen auszunutzen. Unter anderem auf Druck der Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten wurde vor allem der Einsatz niedrig entlohnter osteuropäischer Werkvertragsarbeiter auf deutschen Schlachthöfen breiter diskutiert. Abgesehen davon schlossen große und mittlere Unternehmen auf dem Wege des Outsourcings auch immer häufiger Werkverträge, um die Arbeit in Kantinen, in der Gebäudereinigung, in der Überwachung ebenso wie in den Fuhrparks, Lagern und Callcentern von untertariflich arbeitenden Fremdfirmen erledigen zu lassen.

Werkverträge als Ersatz für Leiharbeit im Gefolge der BAG-Entscheidung 2010

Am 14. Dezember 2010 erklärte das Bundesarbeitsgericht alle von der Tarifgemeinschaft Christlicher Gewerkschaften für Zeitarbeit und Personal-Service-Agenturen (CGZP) seit 2003 ausgehandelten Tarifverträge im Rahmen von Arbeitnehmerüberlassung für ungültig. Mit der im Mai 2011 veröffentlichten Entscheidung eröffnete das Gericht Leiharbeitern die Möglichkeit, nachträglich gleichen Lohn für gleiche Arbeit einzuklagen. Nach dieser Gerichtsentscheidung verlagerte sich das Interesse beispielsweise von Siemens vom Einsatz von Leiharbeitern zurück zum Abschluss von Werkverträgen, beispielsweise in der Produktion und in der Verwaltung. Dies ermöglicht Siemens etwa die Umgehung des Betriebsrates bei Mitbestimmungsrechten. Dieser Strategiewechsel wurde seit Ende 2011 von einer breiten politischen Debatte über den „Missbrauch“ von Werkverträgen begleitet. Neu an dieser Entwicklung ist, dass Werkverträge nicht mehr nur eine Angelegenheit mehrfach benachteiligter Beschäftigtengruppen (Ungelernte, Frauen oder Migranten) sind, sondern auch in jene Kernbereiche der industriellen Produktion Einzug halten, die der Öffentlichkeit lange Zeit als relativ gut geschützte „Hochlohnsektoren“ galten.

Position der Unternehmer

Unternehmerverbände wie die BDA, der Zentralverband des deutschen Handwerks oder der Handelsverband Deutschland sahen im Jahr 2012 für die Praxis der Werkvertragsvergabe keinen gesetzlichen Handlungsbedarf. Aufträge in Form von Werkverträgen gehörten vielmehr zum Kernbereich unternehmerischer Entscheidungsfreiheit und seien insofern durch die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes geschützt. „Werkverträge sichern Arbeitsplätze bei den Werkunternehmen und in den Einsatzbetrieben. Es besteht deshalb keinerlei Grund, das Instrument der Werkverträge zu diskreditieren, in Frage zu stellen oder gesetzlich zu verändern. Eine solche Einschränkung von Werkverträgen kann vielmehr die positiven Effekte von industrienahen Dienstleistungen, die Ausdruck der zunehmenden Arbeitsteilung und Spezialisierung nicht nur im produzierenden Gewerbe sind, behindern und damit Beschäftigungschancen gefährden.“

Die Industrie- und Handelskammer für München und Oberbayern ermahnt 2017 ihre Mitglieder im Vorgriff auf Änderungen bei der Arbeitnehmerüberlassung und neue Regelungen gegen den Missbrauch von Werkverträgen zum 1. April 2017, im eigenen Interesse streng darauf zu achten, dass die Grenze zwischen ihrer Stammbelegschaft und nicht von dem Betrieb selbst Beschäftigten nicht verwischt wird, da der Betrieb sonst Gefahr laufe, mit dem Vorwurf der Scheinselbstständigkeit oder der verdeckten Arbeitnehmerüberlassung konfrontiert zu werden. Das bedeutet vor allem, dass Routinearbeiten in der Regel nicht von Externen erledigt werden sollen.

Position der Gewerkschaften

Die DGB-Gewerkschaften kritisieren, dass Werkverträge in vielen Unternehmen und Branchen zum Zwecke der Lohnkostensenkung missbraucht werden würden. Durch den Missbrauch von Werkverträgen hätten sich auch die Spaltungslinien innerhalb von Belegschaften vertieft. Das Zweiklassensystem aus Stammbelegschaften und Leiharbeitern habe sich zu einem Mehrklassensystem aus Stammpersonal, Leiharbeitern, Werkvertragsbeschäftigten und Leiharbeitern von Werkvertragsunternehmen erweitert. Zur Unterbindung des Missbrauchs von Werkverträgen setzte sich der DGB 2012 für eine klare gesetzliche Unterscheidung von Werkvertragsarbeit und Arbeitnehmerüberlassung, für bessere Mitbestimmung, eine Stärkung der Finanzkontrolle Schwarzarbeit sowie für einen allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn ein.

Positionen der politischen Parteien im Bundestag

Position der CDU/CSU

In einer Bundestagsdebatte am 28. Juni 2012 warnten Redner aus der CDU/CSU-Bundestagsfraktion die Oppositionsparteien vor einer Dramatisierung der mit Werkverträgen möglicherweise verbundenen Probleme. Aufgrund der klaren juristischen Regelung von Werkverträgen und der Funktionsfähigkeit der Sozialpartnerschaft sei die verhältnismäßig geringe Zahl der betroffenen Arbeitnehmer alles andere als schutzlos. In ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage der Linksfraktion bestritt die Bundesregierung am 28. Juli 2011, dass es einen gesetzgeberischen Handlungsbedarf zur Regulierung von Werkverträgen gäbe. Im Vorwahlkampf 2013 änderten CDU und CSU ihre Positionen allerdings und sprachen sich für konkrete Maßnahmen zur Verhinderung des Missbrauchs von Werkverträgen aus. In der Großen Koalition mit der SPD nahmen die Unionsparteien gemeinsam mit der SPD den Kampf gegen Scheinwerkverträge und verdeckte Arbeitnehmerüberlassung auf, so dass mit den Stimmen der die Bundesregierung stützenden Parteien am 21. Oktober 2016 das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz geändert wurde. Die Änderungen wurden vom Bundesrat am 25. November 2016 bestätigt. Sie treten am 1. April 2017 in Kraft. Im November 2015 hatte Bundeskanzlerin Angela Merkel jedoch auf dem Arbeitgebertag geäußert, die Bundes-Arbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) sei in Sachen „Bekämpfung des Missbrauchs von Werkverträgen“ zu weit gegangen.

Position der SPD

In Übereinstimmung mit dem gewerkschaftlichen Standpunkt sprach sich die SPD als Oppositionspartei 2013 für eine Bekämpfung des Missbrauchs von Werkverträgen aus. Von einem Missbrauch müsse gesprochen werden, weil durch Werkverträge bestehende Tarifstandards unterlaufen würden. Vielen Unternehmen gelänge es durch juristische Tricks, unter dem Deckmantel von Werkverträgen Leiharbeit in ihren Dienst zu nehmen. Das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz sollte Scheinwerkverträge deshalb genauer definieren. Außerdem seien die Mitbestimmungsrechte von Betriebsräten auszudehnen, wenn es um den Einsatz von Fremdpersonal in ihrem Unternehmen ginge.

Position der FDP

Die FDP opponiert generell heftig gegen Pläne, eine „Reform der Reform“, d. h. der Agenda 2010, in Angriff zu nehmen. „Das geplante Gesetz zu Zeitarbeit und Werkverträgen ist nun ein weiterer, selbst für hartgesottene Beobachter unerwarteter Tiefpunkt. Im Schatten der Flüchtlingskrise wird ein Entwurf vorgelegt, der im Kern einer der Wurzeln des menschlichen Wohlstandes misstraut: der arbeitsteiligen Wirtschaft. Das Gesetz hätte verhängnisvolle Auswirkungen. Vor allem weil man sich zu einer äußerst problematischen Legaldefinition des Arbeitsverhältnisses aufgeschwungen hat. Die unternehmerische Entscheidung darüber, etwas selbst zu tun oder als Dienstleistung bei spezialisierten Experten einzukaufen, wird so zum personalpolitischen Vabanquespiel. Dass in Zukunft noch ein selbständiger Dienstleister die Betriebskantine betreiben kann oder externe IT-Experten mit der eigenen IT-Abteilung sinnvoll zusammenarbeiten können, erscheint zweifelhaft, wenn nicht ausgeschlossen. Das ist für sich genommen schon Unsinn. Im Zeitalter der Digitalisierung, die Spezialisierung und Arbeitsteilung gleichermaßen fördert und erfordert, ist es Wahnsinn.“

Position der Partei Die Linke

Die Bundestagsfraktion der Partei Die Linke hält die Vergabe von Werkverträgen für ein „strategisches Mittel zur Deregulierung“. Mit diesem Instrument würden Tarifverträge unterlaufen, Belegschaften gespalten und Mitbestimmungsmöglichkeiten ausgehöhlt. Dem Missbrauch von Werkverträgen zum Zweck des Lohn- und Sozialdumpings müsse durch eine konsequente Umsetzung des Prinzips „Gleicher Lohn für gleiche Arbeit“ begegnet werden, nicht zuletzt im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz.

Position von Bündnis 90/Die Grünen

Abgeordnete von Bündnis 90/Die Grünen beklagen, dass Unternehmen durch die Vergabe von Werkverträgen ein neues Mittel gefunden hätten, auf Kosten von Beschäftigten ihre Gewinne zu steigern. Die in Form des Nebeneinanders von Stammbelegschaften und Leiharbeitskräften bereits existierende Zweiklassengesellschaft im Unternehmen würde dadurch um eine dritte Klasse der Werkvertragsbeschäftigten ergänzt. Um dem Lohndumping Einhalt zu gebieten, forderte die Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen im Jahr 2011 die Einführung eines allgemeinen Mindestlohns, die bessere finanzielle Ausstattung der Finanzkontrolle Schwarzarbeit und mit ihr eine wirksame Unterbindung illegaler Formen von Leiharbeit.