Volksentscheid oder Volksabstimmung?

In Presseveröffentlichungen und im Alltagsgebrauch werden die Bezeichnungen Volksentscheid und Volksabstimmung sehr oft synonym gebraucht. Eine klare Abgrenzung ist tatsächlich schwierig, da beide Begriffe je nach Kontext und Region unterschiedlich verwendet werden.

So gibt es im alltäglichen Sprachgebrauch eine geographisch unterschiedliche Verwendung. Im südwestlichen deutschsprachigen Raum (Schweiz, Baden-Württemberg und Liechtenstein) wird zumeist von Volksabstimmung gesprochen, im restlichen deutschsprachigen Raum hingegen ganz überwiegend von Volksentscheid. Beide Ausdrücke meinen in dieser Verwendung aber das gleiche, nämlich den förmlichen Akt einer direktdemokratischen Abstimmung.

Vor allem im politikwissenschaftlichen Kontext, aber auch stark ausgeprägt bei den Anhängern des Konzepts der Sozialen Plastik von Joseph Beuys, bezeichnen die Ausdrücke hingegen zwei verschiedene Gegenstände. Volksentscheid bedeutet hier ausschließlich der förmliche Akt der eigentlichen Abstimmung, während Volksabstimmung die Gesamtheit der dreistufigen Volksgesetzgebung bezeichnet, also Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid zusammen umfasst.

Diese Uneinheitlichkeit in der Begriffsverwendung spiegelt sich auch in den deutschen Gesetzen und Verfassungen wider. So sprach die Weimarer Reichsverfassung im Artikel 43 (Absetzung des Reichspräsidenten) von Volksabstimmung, nutzt aber hingegen in den Artikeln 73 bis 76 (Volksgesetzgebung) den Ausdruck Volksentscheid. In der Zeit des Nationalsozialismus wurden alle vier durchgeführten Referenden als Volksabstimmungen bezeichnet. Das Grundgesetz und die Landesverfassungen fast aller Bundesländer sprechen von Volksentscheiden, lediglich in Baden-Württemberg wird der Begriff Volksabstimmung verwendet. In Hessen ist die Verwendung uneinheitlich. So heißen aufgrund von Volksbegehren zustande gekommene Abstimmungen Volksentscheid, obligatorische Referenden über die Änderung der Landesverfassung werden hingegen als Volksabstimmung bezeichnet (siehe Bild). Daneben wird der Ausdruck Volksabstimmung in den Gesetzen einiger Ländern (beispielsweise Hamburg und Niedersachsen) im politikwissenschaftlichen Sinne zur Bezeichnung der Gesamtheit der dreistufigen Volksgesetzgebung genutzt.

Abgrenzung Volksentscheid und Referendum

In der Politikwissenschaft wird der Begriff Volksentscheid stets verwendet, um die Abstimmung über eine vom Volk vorgebrachte Vorlage zu einem politischen Gegenstand (ein sogenanntes Initiativverfahren) zu bezeichnen. Ein Referendum bezeichnet im Gegensatz dazu stets eine Abstimmung über eine von der gewählten Vertretung (Parlament) oder der Regierung erarbeitete Vorlage. Diese deutliche sprachliche Unterscheidung ist insofern von Bedeutung, als sie eine bessere analytische Abgrenzung von Demokratien mit direktdemokratischen Elementen einerseits, und Diktaturen mit scheindemokratischen Referenden andererseits (vergleiche Bonapartismus), ermöglicht.

Diese eindeutige begriffliche Unterscheidung in der Wissenschaft spiegelt sich allerdings nicht in den deutschen Verfassungen und Gesetzen. So spricht beispielsweise das Grundgesetz stets von Volksentscheiden, auch wenn es um nicht aus der Bevölkerung stammende Vorlagen geht. Beispielsweise unterscheiden auch die Verfassungen der Länder Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen sprachlich nicht, ob bei einer direktdemokratischen Abstimmung über eine Vorlage aus der Bevölkerung oder von Parlament beziehungsweise Regierung abgestimmt wird.

Die fälschlich synonyme Verwendung der Begriffe Volksentscheid und Referendum in Deutschland wird noch dadurch begünstigt, dass viele andere Sprachen diese Unterscheidung tatsächlich gar nicht vornehmen, was häufig zu Übersetzungsfehlern ins Deutsche führt. So wird sowohl im Englischen, Französischen und Spanischen einheitlich von Referendum (Referendum, Référendum, eferéndum) gesprochen. In der Schweiz wiederum, die über eine wesentlich ausgeprägtere Tradition und Praxis der direkten Demokratie verfügt, wird auch in der Alltagssprache – und zwar in allen vier Landessprachen (Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch) – sehr klar zwischen verschiedenen Formen von Referenden auf der einen Seite und Volksabstimmungen (franz. Votation populaire; ital. Votazione popolare; rät. Votaziun dal pievel) auf der anderen Seite unterschieden.

Abgrenzung Volksentscheid und Volksbefragung

In der Politikwissenschaft bezeichnet ein Volksentscheid in aller Regel eine verbindliche, direktdemokratische Abstimmung. Die Volksbefragung wiederum hat nur beratenden Charakter, das Votum der Abstimmenden ist somit für das Parlament oder die Regierung nicht verbindlich. In der Praxis zeigen sich zwar seltene Überschneidungen (in Berlin sind unter bestimmten Bedingungen auch unverbindliche Volksentscheide möglich), aber üblicherweise kann gut zwischen beiden Instrumenten getrennt werden. Fälschlich synonyme Verwendungen beider Begriffe sind daher eher selten, zumal der Unterschied zwischen einer „Entscheidung“ und einer „Befragung“ auch alltagssprachlich recht eindeutig ist.

Der Ausdruck Volksbefragung wird ausschließlich im Grundgesetz verwendet (Artikel 29) und findet sich in keiner Landesverfassung.

Eine weltweit bekannte Volksbefragung war das „Brexit-Referendum“ im Vereinigten Königreich im Juni 2016 über die Frage der Mitgliedschaft des Landes in der Europäischen Union.

Abgrenzung Volksentscheid und Plebiszit

In der Politikwissenschaft wird der Ausdruck Plebiszit als neutraler Oberbegriff verwendet, mit dem jede Form von direktdemokratischer Abstimmung bezeichnet wird, völlig unabhängig von den sonstigen Rahmenbedingungen. Ein Volksentscheid ist somit genauso ein Plebiszit, wie es auch ein Referendum oder eine Volksbefragung ist.

Neben der strikt wissenschaftlichen Verwendung wird dem Ausdruck Plebiszit bisweilen aber eine negative Konnotation zugeschrieben. Das lateinische Wort plebs bezeichnete ursprünglich das einfache, nicht dem Adel zugerechnete Volk Roms. Im heutigen Deutsch haftet dem Ausdruck Plebs (oder Plebejer) häufig eine gewisse Geringschätzung für die vermeintlich politisch ungebildete Bevölkerungsmehrheit an. Im politischen Diskurs zur direkten Demokratie wird der Ausdruck Plebiszit oder plebiszitäre Elemente daher tendenziell häufiger von Personen verwendet, die der Ausweitung politischer Teilhaberechte eher ablehnend gegenüberstehen. Befürworter eines Ausbaus der direkten Demokratie durch Initiativverfahren, vermeiden den Ausdruck Plebiszit eher, zumal hiermit auch Verfahren (Referenden, Volksbefragungen) bezeichnet werden, denen sie teils ablehnend gegenüberstehen.

Volksentscheide auf Bundesebene

Volksentscheide auf Landesebene

Rechtliche Tragweite

Grundsätzlich gilt, dass Volksentscheide den Beschlüssen eines Parlamentes gleichgestellt sind. Sie unterliegen damit den gleichen Möglichkeiten und Beschränkungen die einem Parlament durch die verfassungsmäßige Ordnung auferlegt sind. Wird ein Gesetz per Volksentscheid beschlossen, hat es also die gleiche Gültigkeit und Wertigkeit als wenn es von der gewählten Vertretung beschlossen worden wäre. Daraus resultiert auch, dass mit einem Volksentscheid nichts legitimiert werden kann, was auch das Parlament nicht legitimieren darf. Die Einführung der Todesstrafe würde beispielsweise gegen die Menschenrechte und das Grundgesetz verstoßen – ihre Einführung ist somit weder durch Parlamentsbeschluss noch Volksentscheid möglich.

Bei der Annahme einer neu ausgearbeiteten Verfassung, also der Konstituierung eines neuen Staatswesens, gibt es keine Kompetenzgleichsetzung von Wahlvolk und regulärem Parlament, da letzteres ja erst durch die Verfassung legitimiert wird. Daher wird eine neue Verfassung üblicherweise von einer Verfassunggebenden Versammlung ausgearbeitet, die ausschließlich zu diesem Zweck gewählt wurde. Der Beschluss über den Verfassungsentwurf wird häufig dem Volk als unmittelbarem Souverän zur Entscheidung vorgelegt, beispielsweise die Bayerische Verfassung in einer Volksabstimmung am 1. Dezember 1946. Es kommt aber auch vor, wie im Falle der Weimarer Nationalversammlung oder dem Parlamentarischen Rat, dass die Verfassunggebende Versammlung die Verfassung selbst beschließt.

Verbindlichkeit

Im Wege des Volksentscheids beschlossene Gesetze und Verfassungsänderungen sind grundsätzlich verbindlich. Allerdings schließt dies nicht aus, dass die gewählte Vertretung zu einem späteren Zeitpunkt den Beschluss auf eigene Initiative abändert oder aufhebt. Eine Art ‚Bestandsschutz‘, der die per Volksentscheid beschlossenen Gesetze dem Zugriff des Parlaments grundsätzlich entziehen würde (wie dies beispielsweise in einigen US-Bundesstaaten der Fall ist), gibt es in Deutschland also nicht und wäre verfassungsrechtlich auch nicht zulässig, da dadurch die hoheitlichen Rechte des Parlaments dauerhaft beschnitten würden. Prinzipiell möglich – allerdings nur in Hamburg tatsächlich umgesetzt – ist, dass die Verbindlichkeit von Volksentscheiden, durch einen sogenannten „fakultativen Volksentscheid“ gesichert wird. So kann die Hamburgische Bürgerschaft zwar jederzeit den Beschluss eines Volksentscheids nachträglich abändern. Nach Art. 50 Abs. 4 der Hamburger Landesverfassung kann bei einer solchen Änderung aber von 2,5 % der Stimmberechtigten innerhalb von drei Monaten nach Beschluss das fakultative Referendum ergriffen werden.

Unverbindliche Volksentscheide sind derzeit nur in Berlin möglich, da dort alle Angelegenheiten der politischen Willensbildung einem Volksentscheid unterzogen werden können. Somit kann das Wahlvolk auch über Fragen abstimmen, in denen auch das Berliner Abgeordnetenhaus keine verbindlichen, sondern lediglich empfehlende Beschlüsse fassen kann. In diesen eng eingegrenzten Bereich, können Volksentscheide in Berlin unverbindlich sein. In der Praxis traf dies bislang nur auf den ersten in Berlin durchgeführten Volksentscheid zur Offenhaltung des Flughafens Tempelhof zu, da es sich hierbei um einen Verwaltungsakt der Exekutive handelte, zu dem die Legislative lediglich empfehlende Beschlüsse fassen konnte.

Fristen und Abstimmungstermin

Wird ein Volksentscheid anberaumt, schreiben alle Landesgesetzgebungen dessen Durchführung an einem einzigen Tag binnen einer gesetzlich festgelegten Frist vor. Deren Länge ist von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich, beträgt aber stets einige Monate. In einigen Bundesländern sind variable Fristen vorgesehen, so dass innerhalb einer gewissen Zeitspanne die Zusammenlegung der Abstimmung mit einer Wahl möglich ist. Die einzige Ausnahme von einer Frist- oder Terminfestsetzung bilden Volksbegehren zur Neugliederung des Bundesgebietes, bei denen keinerlei Vorgaben bestehen. Im Fall der Volksentscheide für eine Gebietsneugliederung aus dem Jahr 1975, lagen die erfolgreichen Volksbegehren ganze 19 Jahre zurück – sie waren bereits 1956 erfolgt.

Rechtliche Vorgaben für den eigentlichen Tag der Abstimmung kennt nur Hamburg. Dort müssen Volksentscheide mit einer Wahl zusammengelegt werden, es sei denn, die Initiatoren des Volksbegehrens wünschen ausdrücklich einen anderen Termin. In allen anderen Bundesländern entscheidet entweder der Landeswahlleiter oder das Innenministerium über den Abstimmungstag. Die Zusammenlegung mit einer Wahl wird üblicherweise von allen politischen Akteuren befürwortet, da hierdurch sowohl Kosten für die Durchführung gespart werden, als auch zugleich eine höhere Beteiligung zu erwarten ist.

Das Datum einer Abstimmung kann aber auch Gegenstand taktischer Überlegungen sein, insbesondere wenn ein Volksentscheid einem Abstimmungsquorum unterliegt. So versuchen die Initiatoren eines Volksentscheids zumeist, alle Fristen im Zusammenhang mit einer Volksabstimmung so zu legen, dass der Volksentscheid schließlich zusammen mit einer Wahl durchgeführt werden kann. Sofern die Exekutive für die Festsetzung des Termins zuständig ist, kann sie versucht sein, eine solche Zusammenlegung zu unterbinden, um die Chance für das Scheitern einer Vorlage am Quorum zu erhöhen. Um diese taktische Einflussnahme zu unterbinden, werden beispielsweise in den US-Bundesstaaten alle notwendigen Volksentscheide immer gesammelt an den alle zwei Jahre im November angesetzten nationalen Wahlterminen abgehalten. In der Schweiz werden vom Bundesrat für 20 Jahre im Vorhinein vier “Blanko-Abstimmungstermine” pro Jahr festgelegt, an denen üblicherweise über die jeweils anstehenden Vorlagen auf allen politischen Ebenen abgestimmt wird.

Vorlage, Gegenvorlage und Stimmverfahren

Ist der Gegenstand des Volksentscheides eine aus einem Volksbegehren stammende Vorlage, hat die gewählte Vertretung die Möglichkeit eine eigene Vorlage als Gegenvorschlag zur Abstimmung zu stellen. Je nachdem ob das Parlament von diesem Recht Gebrauch macht, stehen in einem Volksentscheid damit üblicherweise nur eine oder zwei Vorlagen zu einem Thema zur Abstimmung. In seltenen Fällen können gleichzeitig mehrere, inhaltlich voneinander abweichende Volksbegehren zum gleichen Thema im Volksentscheid zur Abstimmung gelangen. Auch in diesen Fällen kann das Parlament nur einen einzigen Konkurrenzentwurf zum Thema in den Volksentscheid einbringen. In Deutschland kam es erst ein einziges Mal, beim Volksentscheid zur Ausgestaltung des Schulsystems in Bayern im Jahre 1968, zu einer solchen Situation. Bei einem referendumsförmigen Volksentscheid besteht hingegen keine Möglichkeit, eine Gegenvorlage in die Abstimmung einzubringen.

Der Abstimmungsmodus bei mehreren Vorlagen zum gleichen Thema ist allerdings nicht einheitlich geregelt. Entweder können die Abstimmenden nur eine der beiden Vorlagen unterstützen beziehungsweise beide ablehnen oder sie können über beide Vorlagen getrennt mit „Ja“ oder „Nein“ abstimmen. Stehen zwei Vorlagen in Konkurrenz zueinander zur Abstimmung, gilt üblicherweise die Vorlage als angenommen, die die größere Zahl an „Ja“-Stimmen auf sich vereinigen konnte. Teilweise wird stattdessen zusätzlich eine Entscheidungsfrage gestellt, welche der beiden Vorlagen die Abstimmenden bei Stimmengleichheit bevorzugen. Gleich welches Verfahren gewählt wird, können die Vorlagen stets nur als Ganzes abgestimmt werden. Eine teilweise Zustimmung oder Ablehnung einer Vorlage oder auch eine ausdrückliche Enthaltung ist also nicht möglich.

Der Verlauf der eigentlichen Abstimmung gleicht dem einer Wahl und folgt denselben Grundsätzen. Für die Organisation und Durchführung des eigentlichen Volksentscheids (Versendung von Stimmaufforderungen, Einrichtung von Stimmlokalen, Auszählung) ist der jeweilige Wahlleiter der Gebietskörperschaft zuständig. Alle in diesem Zusammenhang entstehenden Kosten trägt die Staatskasse. Kosten für den begleitenden Abstimmungskampf, also Ausgaben für Plakate, Informationsmaterialien, Veranstaltungen und so weiter tragen hingegen die jeweiligen Befürworter oder Gegner einer Vorlage. Einige wenige Bundesländer sehen ähnlich der Wahlkampfkostenerstattung eine teilweise Rückvergütung der Ausgaben vor.

Neben der Stimmabgabe am eigentlichen Tag des Volksentscheids ist in vielen (aber nicht allen) Bundesländern auch die vorzeitige Stimmabgabe per Brief und/oder im Stimmlokal möglich. Nach dem gleichen Verfahren wie bei einer Briefwahl, können die Stimmberechtigten im Vorfeld alle notwendigen Unterlagen zur brieflichen Abgabe ihrer Stimme anfordern. Weiterhin ist es in einigen Bundesländern möglich, in einer bestimmten Frist (meist wenige Wochen) vor dem Tag des Volksentscheids seine Stimme direkt in einem eigenen Stimmlokal bei der Verwaltung abzugeben. Beide Maßnahmen sollen die Hürden für eine Teilnahme senken und so zu einer höheren Beteiligung am Volksentscheid beitragen.

Quorum

Außer in Sachsen und Bayern unterliegen Volksentscheide in Deutschland üblicherweise einem Quorum. Eine Vorlage gilt in einer Abstimmung mit Quorum nur dann als angenommen, wenn sie zusätzlich zur notwendigen Mehrheit an „Ja“-Stimmen auch die Zustimmung eines gewissen Anteils an Abstimmungsberechtigter erhält (sogenanntes Zustimmungsquorum). In der Weimarer Republik und bis vor wenigen Jahren war alternativ in Deutschland vielfach eine notwendige Mindestbeteiligung (sogenanntes Beteiligungsquorum) bei Abstimmungen gefordert. Aufgrund der damit verbundenen Problematiken (beispielsweise Aufrufe zum Abstimmungsboykott durch die Gegner einer Vorlage), kommen Beteiligungsquoren heute fast gar nicht mehr zur Anwendung. Lediglich Rheinland-Pfalz sieht bei Volksentscheiden zu einfachen Gesetzen, und Nordrhein-Westfalen und das Saarland bei Volksentscheiden zu verfassungsändernden Gesetzen, noch ein Beteiligungsquorum vor.

Für eine einem Volksentscheid mit Quorum unterzogene Vorlage ergeben sich damit drei mögliche Ergebnisse in der Abstimmung:

• Die Vorlage erhält eine Mehrheit von “Nein”-Stimmen und ist damit gescheitert,
• die Vorlage erhält eine Mehrheit von “Ja”-Stimmen, aber nicht genügend, um das geforderte Quorum zu überspringen und ist damit ebenfalls gescheitert (auch als unechtes Scheitern bezeichnet),
• die Vorlage erhält eine Mehrheit von “Ja”-Stimmen die das geforderte Quorum überschreitet und ist damit angenommen.

Das Vorhandensein und die Höhe von Quoren ist in Deutschland sehr unterschiedlich ausgestaltet:

• Bei Volksentscheiden über einfache Gesetze per Volksgesetzgebung kennen Bayern und Sachsen grundsätzlich kein Quorum, in allen anderen Bundesländern gelten Zustimmungsquoren zwischen 15 % und 25 %. Hamburg sieht ein Zustimmungsquorum von 20 % nur für den Fall vor, dass der Volksentscheid nicht zusammen mit einer Wahl durchgeführt wird. Lediglich Rheinland-Pfalz sieht in diesen Fällen ein Beteiligungsquorum von 25 % vor.
• Bei Volksentscheiden zu Verfassungsänderungen per Volksgesetzgebung, sehen alle Bundesländer in denen dies überhaupt möglich ist (bis auf Hamburg), zusätzlich erhöhte Zustimmungsquoren zwischen 25 % und 50 % sowie oft eine Zweidrittelmehrheit der „Ja“-Stimmen vor. Lediglich Nordrhein-Westfalen und das Saarland greifen in diesen Fällen noch auf ein Beteiligungsquorum von 50 % zurück. Hamburg sieht kein Zustimmungsquorum vor, sondern eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden. Jedoch muss der Volksentscheid gemeinsam mit einer Wahl stattfinden.
• Für referendumsförmige Volksentscheide gelten in den Bundesländern hingegen in aller Regel keine Quoren, sondern es entscheidet – wie bei auch bei allen Wahlen in Deutschland – einfach die Mehrheit der Abstimmenden. Lediglich in Baden-Württemberg unterliegen abweichend hiervon auch Referenden den gleichen Quoren wie die Volksgesetzgebung.
• Für Volksentscheide zur Neugliederung des Bundesgebietes gelten generell keine Quoren, gleichgültig ob diese per Parlamentsbeschluss oder per Volksbegehren erwirkt wurden.

Über die Sinnhaftigkeit von Quoren bei Volksentscheiden wird in Deutschland immer wieder sehr kontrovers diskutiert. Die Befürworter sehen in Quoren vor dem Hintergrund einer möglicherweise niedrigen Stimmbeteiligung – insbesondere bei der Volksgesetzgebung – einen unverzichtbaren Schutz der Allgemeinheit vor der Annahme von vermeintlich dem Gemeinwohl entgegenstehenden Vorlagen. Die Gegner von Quoren bezweifeln indessen die Notwendigkeit eines solchen Schutzes, da es ja ohnehin jedem Stimmberechtigten offensteht, sich durch bloße Stimmabgabe gegen solche Vorlagen zu wenden. So kommen zum Vergleich in der Schweiz und Liechtenstein für Volksabstimmungen generell keine Quoren zur Anwendung.