Direktdemokratische Forderungen im 19. und frühen 20. Jahrhundert

Im Zeitalter der Restauration hatte die Rezeption radikaldemokratischer französischer, Schweizer oder amerikanischer Vordenker der direkten Demokratie in Deutschland keinen Platz. Das gilt auch für die wenigen verbliebenen, oligarchisch verfassten Stadtrepubliken. Im Vormärz artikulierten erstmals deutsche Vertreter der demokratischen Bewegung wie Moritz Rittinghausen, Julius Fröbel, Johann Jacoby und Hermann Köchly direktdemokratische Forderungen. Ihre Vorschläge hatten nach der Revolution von 1848 in der Frankfurter Nationalversammlung jedoch selbst im Kreis der demokratischen Linken, der „Fraktion Donnersberg“, keine Chance. Die Liberalen hegten eine Abneigung gegenüber dem „Volk“ als einer von niederen Instinkten geleiteten Masse, das wie in der Französischen Revolution aufgehetzt werden könne und zu gewalttätigen Exzessen neige. Stattdessen fand das System der parlamentarischen Repräsentation nach britischem Vorbild breiten Anklang.

Erst als sich nach 1860 die Arbeiterbewegung in Deutschland formierte, fanden die Vorschläge Moritz Rittinghausens eine breitere Anhängerschaft und gingen 1869 in das Eisenacher Programm und 1875 in das Gothaer Programm der SPD ein. Im frühen 20. Jahrhundert begannen auch Vertreter des Linksliberalismus, direktdemokratische Verfahren in Erwägung zu ziehen.

Karl Marx und Friedrich Engels hatten eine Volksgesetzgebung mit Hinweis auf die Sozialstruktur und eine politische Unreife weiter Teile der deutschen Bevölkerung abgelehnt, die konservative und reaktionäre Kräfte begünstigt hätten. Sie propagierten eine Rätedemokratie, die eine besondere Form demokratischer Direktheit darstellt. Ihr Hauptanliegen war die (Wieder-)Verschränkung von Wirtschaft und Politik im Sinne einer sozialistischen Produktionsgemeinschaft, die demokratietheoretischen Aspekte traten dahinter zurück. Umgesetzt wurde das Konzept kurzzeitig in den Räterepubliken nach dem Ersten Weltkrieg und der Novemberrevolution. Basisdemokratische und direktdemokratische Instrumente im Rätemodell waren Volksversammlungen, das imperative Mandat, die Anbindung gewählter Repräsentanten an den Volkswillen durch permanente Abwahlmöglichkeit und das Rotationsprinzip, Volksbegehren und Volksentscheid. Besonders die Münchner Räterepublik erlangte Bedeutung, wurde aber am 2./3. Mai 1919 nach nicht einmal einem Monat niedergeschlagen.

Weimarer Republik

Zeit des Nationalsozialismus

Während der Diktatur der Nationalsozialisten trat das Gesetz über Volksabstimmung vom 14. Juli 1933 an die Stelle der Artikel 73–76 der Weimarer Reichsverfassung, die jedoch formal nicht aufgehoben wurden. Es ermöglichte der Reichsregierung, ein Referendum zu initiieren, dessen Gegenstand nicht nur Gesetze, sondern allgemein „beabsichtigte Maßnahmen“ sein konnten. Das Quorum und damit die Vetomöglichkeit durch Abstimmungsboykott wurden abgeschafft. Da lediglich ein zustimmendes Votum verbindlich war, handelte es sich bei den Volksabstimmungen lediglich um Volksbefragungen.

Auf dieser Grundlage wurden vier Volksbefragungen durchgeführt, die jedoch nicht „beabsichtigte Maßnahmen“ zum Inhalt hatten, sondern jeweils bereits vollzogene Akte legitimieren sollten. Als erste fand am 12. November 1933 eine Volksabstimmung über den Austritt Deutschlands aus dem Völkerbund statt. Am 19. August 1934 folgte eine über das Staatsoberhaupt des Deutschen Reichs, mit der die Ämter des Reichspräsidenten und des Reichskanzlers vereinigt und auf Adolf Hitler als Führer und Reichskanzler übertragen wurden. Dazu gab es am 29. März 1936 die Volksabstimmung über die Ermächtigung zur Rheinlandbesetzung und am 10. April 1938 die Volksabstimmung über die Wiedervereinigung Österreichs mit dem Deutschen Reich über den Anschluss Österreichs. Die Abstimmungsbeteiligung lag jeweils zwischen 95,7 Prozent und 99,7 Prozent, die Zustimmungsquote zwischen 88,1 Prozent und 99,0 Prozent.

Aufgrund der Missachtung der Grundsätze einer demokratischen Abstimmung, neuerschaffener Demokratiebegriffe und „völkisch-plebiszitärer“ Staatskonzepte gelten diese Volksabstimmungen als Missbrauch direktdemokratischer Verfahren. Sie hatten die Funktion pseudolegalistischer Akklamationen zuvor gefasster Entscheidungen der Reichsregierung. Dennoch ist davon auszugehen, dass die große Mehrheit der Deutschen den Abstimmungsvorlagen aus Überzeugung zustimmte.

Als letzte Deutschland betreffende Volksabstimmung im Zuge des Versailler Vertrags wurde am 13. Januar 1935 mit der Saarabstimmung über die Zugehörigkeit des unter Völkerbundmandat stehenden Saargebiets abgestimmt. Die Abstimmung erbrachte eine Mehrheit von 90,7 Prozent für Deutschland, so dass das Saargebiet dem Deutschen Reich angegliedert wurde.

DDR

Die erste direktdemokratische Abstimmung in der Nachkriegszeit fand in der sowjetischen Besatzungszone noch vor jeder Landtagswahl statt. Der Volksentscheid in Sachsen am 30. Juni 1946 sah die entschädigungslose Enteignung von Großgrundbesitzern, Kriegsverbrechern und aktiven Nationalsozialisten vor. Bei einer Beteiligung von 93,7 Prozent stimmten 77,6 Prozent für das Gesetz und 16,6 Prozent dagegen.

Die Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik von 1949 bestimmte Volksbegehren und Volksentscheide als Instrumente der Legislative, die gleichberechtigt neben der Volkskammer stehen sollten. Demnach konnten zehn Prozent der Stimmberechtigten oder die anerkannten Parteien und Massenorganisationen einen Volksentscheid beantragen. Zur Annahme des Gesetzentwurfs war eine einfache Mehrheit nötig. Auch die Volkskammer konnte durch einen Volksentscheid aufgelöst werden.

Volksentscheide wurden auch in den 1946/47 verabschiedeten Verfassungen der fünf Länder der SBZ bzw. der DDR verankert. So hieß es in der Verfassung des Landes Thüringen vom 20. Dezember 1946: „Das Volk verwirklicht seinen Willen durch die Wahl der Volksvertretungen, durch Volksentscheid, durch die Mitwirkung an Verwaltung und Rechtsprechung und durch die umfassende Kontrolle der öffentlichen Verwaltungsorgane.“ Annähernd gleichlautende Formulierungen wurden in die übrigen Landesverfassungen übernommen.

Die gesetzlichen Bestimmungen zum Volksentscheid blieben theoretisch. Im einzigen Volksentscheid der DDR-Geschichte wurde 1968 über eine neue Verfassung abgestimmt. Die Initiative ging vom Zentralkomitee der SED aus. Am 6. April 1968 wurde der Verfassungsentwurf per Volksabstimmung bestätigt, die jedoch ohne die Möglichkeit einer geheimen Abstimmung und freien Diskussion nicht demokratischen Grundsätzen entsprach. Dennoch wagte eine relativ große Zahl der Bürger den Widerspruch. Anstelle der bei Wahlen in der DDR üblichen Ergebnisse im Bereich von 99 Prozent Zustimmung wurde selbst im offiziellen Ergebnis eine Zustimmung von 96,37 Prozent der abgegebenen Stimmen und 3,4 Prozent Nein-Stimmen ausgewiesen. Drei Tage später trat die neue Verfassung offiziell in Kraft, in der die Möglichkeit eines Volksbegehrens nicht mehr vorkam. Die Volkskammer konnte dagegen weiterhin die Durchführung eines Referendums beschließen.

Darüber hinaus gab es in den 1950er Jahren zwei in der Verfassung nicht vorgesehene Volksbefragungen mit propagandistischer Zielsetzung. 1951 sprachen sich bei einer Stimmbeteiligung von 99,42 Prozent 95,98 Prozent der Abstimmenden gegen die Wiederbewaffnung in der Bundesrepublik und für einen Friedensvertrag aus, 4,02 Prozent stimmten dagegen. Trotz eines Verbotes der Behörden der Bundesrepublik fand dort eine Parallelabstimmung statt, an der sich nach Angaben des Veranstalters, dem der KPD nahestehenden Hauptausschuss für Volksbefragungen, 6.267.312 Abstimmende beteiligten, was einer Wahlbeteiligung von etwa 20 Prozent entsprochen hätte. 94,42 Prozent der Abstimmenden sollen mit „Ja“, 5,58 Prozent mit „Nein“ gestimmt haben. Nachdem die Bundesrepublik den Generalvertrag und den später nicht in Kraft getretenen Vertrag zur Errichtung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) mit den drei Westmächten Frankreich, Großbritannien und USA ratifiziert hatte, beschloss die Volkskammer 1954 eine erneute Volksbefragung. Bei einer Wahlbeteiligung von 98,60 Prozent stimmten 93,46 Prozent für einen Friedensvertrag sowie einen Abzug der Besatzungstruppen, 6,54 Prozent stimmten für die EVG. Eine parallele Befragung in der Bundesrepublik fand diesmal nicht statt.

Nach den Umbrüchen im Herbst 1989 richtete der Zentrale Runde Tisch eine Arbeitsgruppe „Neue Verfassung der DDR“ ein, der bis zur Volkskammerwahl am 6. Mai 1990 einen Verfassungsentwurf erarbeiten sollte. Nachdem der Wahltermin auf den 18. März vorverlegt worden war und sich der Zentrale Runde Tisch unmittelbar danach aufgelöst hatte, übergab die Arbeitsgruppe den Entwurf am 4. April 1990 den neu gewählten Abgeordneten der Volkskammer. Der Verfassungsentwurf sah umfassende direktdemokratische Beteiligungsmöglichkeiten vor. Zu diesem Zeitpunkt waren aber maßgebliche Entscheidungen bereits getroffen, zudem unterschied sich die Zusammensetzung der Volkskammer, in der die CDU mit Abstand stärkste Partei geworden war, erheblich von derjenigen des Runden Tisches, so dass der Entwurf im raschen Verlauf des Vereinigungsprozesses keine Rolle mehr spielte. Die Volkskammer lehnte es ab, ihn auch nur zur weiteren Beratung in die Ausschüsse zu verweisen. In der letzten Kommunalverfassung der DDR vom Mai 1990 wurde der Bürgerentscheid verankert, der nach der Wiedervereinigung in alle Gemeindeordnungen der neuen Bundesländer aufgenommen wurde.

Bundesrepublik

Die Stellung von Volksabstimmungen im Grundgesetz

Das Grundgesetz kennt kein Initiativrecht für das Volk. Allerdings regelt Art. 20 Abs. 2 GG: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volk in Wahlen und Abstimmungen […] ausgeübt.“ Da sich „Wahlen“ stets auf Personen und „Abstimmungen“ stets auf Sachfragen beziehen, ist eine Volksgesetzgebung somit prinzipiell vom Grundgesetz abgedeckt. In Art. 76 GG hingegen wird das Gesetzgebungsverfahren dargelegt, ohne dass „das Volk“ dort erwähnt wird. Das Bundesverfassungsgericht sowie die überwiegende Zahl der Staatsrechtler interpretiert diesen Widerspruch heute derart, dass Plebiszite auf Bundesebene eingeführt werden können, allerdings erst nach Ergänzung des Art. 76 GG um entsprechende Formulierungen.

Für zwei Fälle sieht das Grundgesetz ein obligatorisches Referendum vor: erstens bei einer Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 GG, bei dem lediglich die wahlberechtigten Bürger in den betroffenen Gebieten stimmberechtigt sind, und zweitens bei der Ablösung des Grundgesetzes durch eine Verfassung (Art. 146 GG). Das obligatorische bundesweite Referendum nach Art. 146 GG über eine neue Verfassung war vom Parlamentarischen Rat für den Fall der deutschen Wiedervereinigung vorgesehen. Da sich die Bundesregierung 1990 entschied, die Wiedervereinigung über den Art. 23 GG a. F. – also über einen Beitritt der neuen Bundesländer zum Bundesgebiet – zu bewirken, kam Art. 146 GG bislang nicht zum Tragen. Unabhängig davon gebietet er aber weiterhin, dass eine umfassende Revision des Grundgesetzes oder die Ausarbeitung einer neuen Verfassung obligatorisch in einem bundesweiten Verfassungsreferendum bestätigt werden müsste.

Direkte Demokratie in den Bundesländern

Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene

In allen Bundesländern kann auf kommunaler Ebene mit dem Instrument des Bürgerbegehrens ein Anliegen vor den Gemeinderat gebracht werden. Übernimmt dieser das Begehren nicht, können die Wahlberechtigten in einem Bürgerentscheid direkt über den Antrag abstimmen. Auch der Gemeinderat kann durch ein Ratsbegehren einen Bürgerentscheid herbeiführen.

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind in der Kommunalpolitik in manchen Bundesländern die Ausnahme, da etliche Sachgebiete als Gegenstand des Entscheids ausgeschlossen sind und weil das verlangte Quorum häufig schwer zu erreichen ist. Wie hoch die Hürden für einen Bürgerentscheid sind, variiert zwischen den einzelnen Ländern stark, wobei die einschlägigen Regelungen hierzu vom jeweiligen Landesparlament festgelegt werden. So gab es in Bayern bis 2017 1.786 Bürgerentscheide, im Saarland dagegen noch gar keinen. Insgesamt gab es zwischen 1956 und 2017 6.261 Bürgerbegehren und 1.242 von den Gemeinderäten initiierte Ratsreferenden. Mehr als die Hälfte der direktdemokratischen Verfahren auf kommunaler Ebene fand zwischen 2003 und 2017 statt, etwa 300 pro Jahr in den letzten Jahren. Die Abstimmungsbeteiligung bei Bürgerentscheiden betrug durchschnittlich 50,2 Prozent. Dabei sank die Beteiligung mit zunehmender Einwohnerzahl, was das Erreichen des jeweils nötigen Zustimmungsquorums in Großstädten schwierig macht.

Der Einwohner- oder Bürgerantrag liegt im Grenzbereich zwischen Massenpetition und plebiszitärer Beteiligung. Mit ihm können Vorlagen in die kommunale Vertretung eingebracht werden, eine unmittelbare Beschlusswirkung geht von ihm jedoch nicht aus. Noch weniger gehören andere Partizipationsmöglichkeiten wie Bürgerversammlungen, Fragestunden oder informelle runde Tische dem Bereich der direkten Demokratie an, da sie nicht auf verbindliche Entscheidungen abzielen. Die Handlungskompetenz der Beschlussorgane bleibt unberührt.

Parallel zur Durchsetzung direktdemokratischer Verfahren auf kommunaler Ebene hat sich in Deutschland seit den frühen 1990er Jahren die Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten durchgesetzt. Ob es sich bei der Direktwahl um direktdemokratische Verfahren handelt, ist umstritten und wird überwiegend verneint, da Personalentscheidungen keinen Eingriff des Wahlvolkes in konkrete politische Sachfragen, sondern nur Eingriffe in das Repräsentativsystem darstellen. Anders werden zum Teil Abwahlen bewertet, da die Beteiligungsrechte hier über das normale Maß der Mitwirkungsmöglichkeiten in der repräsentativen Demokratie hinausgehen. Für Abberufungen direkt gewählter Bürgermeister liegen die Hürden wesentlich höher als für Bürgerentscheide. Ein spektakuläres Beispiel war der Bürgerentscheid über die Abwahl des Oberbürgermeisters der Stadt Duisburg im Februar 2012.

Andere direktdemokratische Bereiche

Demokratietheoretische Überlegungen, Interpretationen der „Weimarer Erfahrungen“ und empirische Demokratieforschung

Theodor Heuss, der spätere Bundespräsident, erhielt in der Beratung des Parlamentarischen Rates und lange darüber hinaus viel Beifall für die These, Volksentscheide seien eine „Prämie für jeden Demagogen“. Speziell dem deutschen Volk fehle die demokratische Reife. Diese Argumentation verselbständigte sich in der Bonner Republik zu einer Gesellschaftskritik, die ein Negativbild der direkten Demokratie prägte: Das Volk sei als Masse leicht verführbar, ihm gehe grundsätzlich die Kompetenz ab, komplexe Entscheidungen zu überblicken, es sei weniger dem Gemeinwohl als den eigenen Interessen verpflichtet und neige zu Stimmungsschwankungen. Direktdemokratische Verfahren seien kompromissfeindlich, das Mehrheitsprinzip könne bei Volksentscheiden minderheitenfeindliche Gesetze zur Folge haben. Gegner von Volksentscheiden auf Bundesebene gehen davon aus, dass sich das repräsentative System der Bundesrepublik bewährt habe und Änderungen vor allem eine Gefahr für die parlamentarische Demokratie sowie für den Föderalismus darstellen. Besonders einflussreich war der Jurist und Politologe Ernst Fraenkel, der in der Volksgesetzgebung eine grundsätzliche Gefährdung des Parteienstaates sah.

Diese Haltung wird häufig mit den „Weimarer Erfahrungen“ begründet. Die These von der Erosion der Demokratie in der Weimarer Republik durch die Volksbegehren wurde nach 1945 zu einem Gemeinplatz mit erheblicher wirkungsgeschichtlicher Relevanz. Die Nachkriegsära sei geradezu von einer „Plebisphobie“ geprägt gewesen. Ernst Fraenkel formulierte 1964: „In ihrer Geburtsstunde hatte sich die Weimarer Republik zu einem plebiszitären Typ der Demokratie bekannt; in ihrer Todesstunde erhielt sie die Quittung.“

Die neuere zeithistorische Forschung hat diese These überwiegend zurückgewiesen. Problematisch sei die konkrete Ausgestaltung der direktdemokratischen Verfahren gewesen. Insbesondere das hohe Beteiligungsquorum habe es für die Gegner eines Volksentscheids leicht gemacht, diesen durch Boykott des demokratischen Prozesses zu Fall zu bringen, anstatt um eine Mehrheit bei der Abstimmung zu ringen. Die ohnehin schon schwache Verankerung der Demokratie in der Gesellschaft sei somit noch bestärkt worden. Die bemerkenswert wenigen und zudem erfolglosen Volksbegehren und Volksentscheide seien in der Praxis Nebenschauplätze der politischen Auseinandersetzung geblieben. Die repräsentative Demokratie habe, vor allem bei den Reichstagswahlen, den Extremisten insgesamt größere Agitations- und Mobilisierungsmöglichkeiten geboten.

Heute betont die empirische Demokratieforschung eher die strukturkonservierende und integrierende Funktion der Direktdemokratie, statt wie früher rundweg von einer destabilisierenden Wirkung auszugehen. Allerdings gelte dies so nur für funktionierende Demokratien. So wird die außergewöhnliche Stabilität des politischen Systems Bayerns häufig mit der lebendigen direkten Demokratie in Bayern in Zusammenhang gebracht, durch die die jahrzehntelange Dominanz der CSU bei Bedarf korrigiert werden könne. Der gleiche Befund wird mit Blick auf die direkte Demokratie in der Schweiz diagnostiziert, die zu einer stabilen Politik sowie zur Beibehaltung der föderalen Strukturen beigetragen habe und wo in der Summe nicht mehr „Fehlentscheidungen“ getroffen würden als in reinen Repräsentativsystemen.

Eine positive Haltung zu direktdemokratischen Verfahren resultiert häufig aus der Diagnose einer in Deutschland weit verbreiteten und seit langem wachsenden Politik- und vor allem Parteienverdrossenheit, die sich von einer Außenseiterposition seit den frühen 1990er Jahren zum Allgemeingut entwickelt habe. Das Repräsentativsystem sei in einer Krise, die demokratische Kontrolle der politischen Klasse funktioniere nicht mehr, parlamentarischen Entscheidungen mangele es an Legitimität, die politische Elite handele selbstbezogen, so dass es zu Reformblockaden komme. Als einer der Hauptgründe wird angeführt, dass auf Bundesebene über die Bundestagswahl alle vier Jahre hinaus keine Teilhabe des Wahlvolkes an politischen Entscheidungen vorgesehen ist. Das Fehlen bundesweiter Volksentscheide und Referenden wird deshalb teilweise als Demokratiedefizit oder Partizipationsdefizit bewertet.

Die Frage der Systemverträglichkeit

Alle Befürworter direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene zielen auf eine Ergänzung der repräsentativen Demokratie durch direktdemokratische Verfahren ab. Diskutiert wird dabei oft, aber nicht ausschließlich, die Übernahme der dreistufigen Volksgesetzgebung, wie sie in den Bundesländern existiert. Die deutliche Präferenz für die Volksgesetzgebung ist keine deutsche Besonderheit, denn in Europa gestehen die Schweiz, Liechtenstein, Litauen, Lettland, Kroatien, Bulgarien, die Slowakei und Ungarn dem Volk ein Initiativrecht im Gesetzgebungsverfahren zu. Auch diskutiert werden Verfahren nach dem Vorbild des Schweizer fakultativen Referendums sowie obligatorische Verfassungsreferenden. Wenngleich keine direktdemokratischen Verfahren im engeren Sinne, werden auch Referenden "von oben", mit denen der Bundestag ein Gesetz zum Volksentscheid vorschlagen kann sowie unverbindliche Volksbefragungen diskutiert.

Aus verfassungsrechtlicher Sicht wird von manchen Autoren ein Problem im Bundesstaatsprinzip gesehen, das eine Beteiligung der Länder an der Gesetzgebung vorschreibt. Die sogenannte „Ewigkeitsklausel“ des Art. 79 Abs. 3 schützt dieses in Art. 20 Abs. 1 niedergelegte Grundelement der staatlichen Ordnung vor Änderungen des Verfassungsgesetzgebers. Ein Zustimmungsrecht des Bundesrates wäre mit einem Volksentscheid nicht vereinbar, die meisten Staatsrechtler vertreten heute jedoch die Ansicht, dass das Grundgesetz lediglich eine grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung verlange, ohne Aussagen darüber zu treffen, wie diese auszugestalten sei. Eine Lösung könnte die Übernahme des Schweizer Modells sein, das zusätzlich zur absoluten Mehrheit der Abstimmenden (sogenanntes „Volksmehr“) die Annahme der Gesetzesinitiative in der Mehrheit der Kantone (sogenanntes „Ständemehr“) fordert. Die Mehrheit des Landesvolkes entspräche dann der Abgabe der Bundesratsstimmen des jeweiligen Landes. Andere Überlegungen sehen eine Mitwirkung des Bundesrates bei der Annahme oder Ablehnung von Volksbegehren oder bei der Erstellung einer Konkurrenzvorlage des Bundestages vor. Teilweise wird bezweifelt, dass solche Vorschläge das inhaltliche Mitgestaltungsrecht der Länder hinreichend berücksichtigen. Andererseits gibt es Stimmen, die darauf hinweisen, dass eine grundsätzliche Mitwirkung der Länder Ausnahmen zulässt. Sofern Volksentscheide eine seltene Ausnahme bleiben, wäre es nach dieser Lesart zulässig, allein auf das Abstimmungsergebnis im Bund abzustellen. Bei fakultativen Verfassungsreferenden, Referenden, die vom Parlament eingeleitet werden und fakultativen Referenden entfiele diese Problematik völlig, da der Bundesrat schon im Vorfeld in das Gesetzgebungsverfahren eingebunden wäre.

In der Bundesrepublik geht zudem das konstitutionelle Prinzip mit letztverbindlichen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts besonders weit. Um systemverträglich zu sein, müssten auch durch Volksentscheid entstandene Gesetze dem Primat des Grundgesetzes unterliegen. Diskutiert wird deshalb eine Vorabprüfung der Gesetzesentwürfe durch das Bundesverfassungsgericht.

Problematisch kann die konkurrierende Gesetzgebung von Volksentscheid und Parlamentsbeschluss sein. Für Aufsehen sorgte 1999 der schleswig-holsteinische Landtag, als er einen ablehnenden Volksentscheid zur Reform der deutschen Rechtschreibung nach knapp einem Jahr rückgängig machte. Auf kommunaler Ebene wird dieses Problem dadurch gelöst, dass bestimmte Fristen festgelegt sind, in denen Bürgerentscheide durch den Gemeinderat nicht geändert werden können.

Die Debatte auf parteipolitischer Ebene

Die Politik der Bundesrepublik wurde drei Jahrzehnte lang von einem Dreiparteiensystem aus CDU/CSU, SPD und FDP dominiert, für die eine Einführung bundesweiter Volksentscheide, ja selbst die Diskussion darüber geradezu als Tabu galt. An dieser Haltung änderte auch die unter dem Motto „Mehr Demokratie wagen!“ angetretene sozialliberale Koalition unter Willy Brandt nichts. Auch Vertreter der Neuen Linken in der außerparlamentarischen Opposition setzten nicht auf Volksabstimmungen, da diese auch konservativen Kräften dienen könnten.

Erst in den 1980er Jahren setzte eine breitere Diskussion über die Vereinbarkeit des Grundgesetzes mit direktdemokratischen Verfahren ein. Seit der deutschen Wiedervereinigung hat die Debatte an Dynamik gewonnen und zu einem deutlichen Meinungswandel geführt. Heute befürworten alle etablierten Parteien außer der CDU die Aufnahme direktdemokratischer Verfahren in das politische System Deutschlands auf Bundesebene. Auffallend ist der Widerspruch zwischen dem vor allem durch die vergleichende Politikwissenschaft und die Abstimmungsforschung gewonnenen empirischen Befund, dass Volksentscheide überwiegend konservativ, bremsend und teilweise minderheitenfeindlich wirken, und der Tatsache, dass vor allem linke und linksliberale Politiker die direkte Demokratie befürworten.

Vorreiter waren die 1980 gegründeten Grünen, die direktdemokratische Verfahren nach ihrem Einzug in den Bundestag 1983 erstmals wieder im Parlament thematisierten. Eine Gruppierung der Grünen gründete 1983 eine „Aktion Volksentscheid“, deren Forderungen 1985 in das Wahlprogramm der Grünen für die Bundestagswahl 1987 übernommen wurden. Mit Gerald Häfner zog einer der Mitbegründer 1987 in den Bundestag ein. Häfner gründete später auch den Verein Mehr Demokratie mit, wurde dessen Vorstandssprecher und eine treibende Kraft in seiner Fraktion beim Thema direkte Demokratie.

Nachdem die Grünen das Thema in den Bundestag eingebracht hatten, erklärte sich die SPD trotz verfassungsrechtlicher Bedenken zu einer Grundsatzdiskussion über die Einführung direktdemokratischer Elemente in das Grundgesetz bereit. Seit 1986 plädierte auch die SPD, zunächst noch vorsichtig, für Volksbegehren und Volksentscheide auf Bundesebene und nahm die Forderung schließlich 1989 in ihr Berliner Programm auf. Auf dem Weg dorthin kam es innerhalb der Partei zu teilweise heftigen Kontroversen.

Die Linke brachte 2010 und 2014 eigene Gesetzentwürfe über eine Volksgesetzgebung in den Bundestag ein sowie 2012 einen über Referenden bei Änderungen der europäischen Verträge. Die PDS hatte 1999 sowie 2006 Gesetzesvorschläge zur Volksgesetzgebung auf Bundesebene eingebracht.

Auch die FDP sprach sich seit den 1980er Jahren grundsätzlich für eine Stärkung der Beteiligungsrechte der Bürger aus. In der schwarz-gelben Koalition stimmte sie aber mit dem Koalitionspartner gegen alle entsprechenden Gesetzesanträge der Oppositionsparteien. In der Opposition brachte die FDP dagegen 2003 und 2006 eigene Anträge zu einem Referendum über die EU-Verfassung und zur Volksgesetzgebung ein.

Alle Gesetzesinitiativen scheiterten bisher an der kategorischen Ablehnung der CDU, ohne die eine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit bisher nie möglich war. Innerhalb der CDU gibt es nur wenige Stimmen, die direktdemokratischen Verfahren auf Bundesebene positiv gegenüberstehen. Der saarländische Landesverband beschloss jedoch im Mai 2003 unter Führung des späteren Bundesverfassungsrichters Peter Müller, die Forderung nach einer dreistufigen Volksgesetzgebung auf Bundesebene in ihr Programm aufzunehmen. Die CSU hat sich in Bayern mit der Volksgesetzgebung arrangiert und tritt für Volksentscheide auf Bundesebene über europapolitische Grundsatzfragen ein. Während der Koalitionsverhandlungen zwischen Union und SPD nach der Bundestagswahl 2013 formulierten Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich (CSU) und der parlamentarische Geschäftsführer der SPD, Thomas Oppermann, einen weitreichenden Vorschlag für bundesweite Volksentscheide. Der Vorschlag scheiterte an dem Veto der CDU.

Unter den kleineren Parteien hat besonders die Ökologisch-Demokratische Partei (ÖDP) Volksentscheide vorangetrieben. Dabei spielt eine Rolle, dass die ÖDP ihre Hochburgen in Bayern hat, wo die direkte Demokratie im politischen System fester verankert ist als in anderen Bundesländern. Die ÖDP nutzt direktdemokratische Verfahren als Instrumente der außerparlamentarischen Opposition. So initiierte sie beispielsweise in den Jahren 1996 und 1997 das Volksbegehren „Schlanker Staat ohne Senat“, das 1998 die Auflösung des bayerischen Senats zum Jahreswechsel 1999/2000 bewirkte, und 2010 das erfolgreiche Volksbegehren „Für echten Nichtraucherschutz!“. Einige Klein- und Splitterparteien haben die Einführung direktdemokratischer Elemente zu einem ihrer zentralen Themen gemacht. Dazu zählen die Sarazzistische Partei – für Volksentscheide, die Unabhängigen … für bürgernahe Demokratie, die Aktive Demokratie direkt, die Partei der Vernunft, die rechtspopulistische Partei Die Freiheit, die nationalkonservative Partei Ab jetzt … Demokratie durch Volksabstimmung oder die Wählervereinigung Für Volksentscheide.

Entwicklungen in der Politik- und der Rechtswissenschaft

Herrschende Meinung in der Rechtswissenschaft war bis in die 1980er Jahre, dass das Grundgesetz direktdemokratische Elemente auf Bundesebene über den Anwendungsbereich von Art. 29, Art. 118 und Art. 146 hinaus verbiete und diese prinzipiell nicht mit dem Grundgesetz und dem Repräsentativsystem der Bundesrepublik vereinbar seien. Ein normativer Gehalt der Bestimmung des Grundgesetzes, dass das Volk die Staatsgewalt „in Wahlen und Abstimmungen“ ausübe, wurde verneint. So kommentierte der führende Staatsrechtler Theodor Maunz mit Blick auf die Verfassungswirklichkeit, die in Art. 20 GG „gewählten Worte [… entsprächen] mehr einer traditionellen Formulierung als der gegenwärtigen Verfassungslage“.

In der Politikwissenschaft und der politischen Philosophie setzte in den 1960er Jahren eine zunehmende Parteienkritik ein. Die direkte Demokratie geriet dabei allerdings nur langsam in den Blickpunkt. So stellte Karl Jaspers die Einführung direktdemokratischer Elemente in das Grundgesetz zwar zur Diskussion, blieb in dieser Frage aber reserviert.

Mit den Referaten von Thomas Oppermann und Hans Meyer auf der Deutschen Staatsrechtslehrerkonferenz von 1974 erhielt die Diskussion einen neuen Schub. Um die Defizite der Parteiendemokratie auszugleichen, schlugen sie ein Reformpaket vor, zu dem auch der Einbau der Volksgesetzgebung in das Grundgesetz gehörte. Doch auch weiterhin hatten nur wenige Staatsrechtler wie Christian Pestalozza ein positives Verhältnis zur direkten Demokratie.

Mit der Verfassungsdiskussion im Zuge der Wiedervereinigung und parallel zum tatsächlichen Bedeutungszuwachs der direkten Demokratie ist seit den frühen 1990er Jahren eine deutlich gesteigerte wissenschaftliche Publikationstätigkeit zu verzeichnen. Gleichzeitig vollzog sich unter den Staatsrechtlern und Politologen ein Sinneswandel. Bereits 1992 sprachen sich in der öffentlichen Anhörung der Gemeinsamen Verfassungskommission bis auf einen alle Sachverständigen zumindest für eine vorsichtige plebiszitäre Öffnung des Grundgesetzes aus.

Die europäische Integration und die Debatte um bundesweite Volksentscheide

Die europäische Ebene trug in Deutschland deshalb zu einer verstärkten Aufmerksamkeit der Bevölkerung für bundesweite Volksentscheide bei, weil weitreichende Integrationsentscheidungen wie die Verträge von Maastricht, Nizza und Lissabon oder der Vertrag über eine Verfassung für Europa in mehreren Staaten Referenden auslösten. In Deutschland setzen sich besonders die CSU, die FDP, die Linke und die AfD für Referenden im Falle einer Abtretung wesentlicher Hoheitsrechte der Bundesrepublik Deutschland an die EU ein. Grundsätzlich wird diese Position von allen etablierten deutschen Parteien, außer der CDU, vertreten. Bis auf die CDU, die NPD und einige Kleinparteien forderten zudem die meisten zur Europawahl 2014 in Deutschland antretenden Parteien die Einführung EU-weiter gemeinsamer Bürgerentscheide.

Für die Osterweiterung der EU brachte im September 2000 der zuständige EU-Kommissar, Günter Verheugen, Referenden ins Gespräch. Deutschland dürfe nicht den Fehler wiederholen, den man beim Euro gemacht habe, den man „ja geradezu hinter dem Rücken der Bevölkerung eingeführt“ habe.

Obwohl die Europäische Bürgerinitiative lediglich zwischen einer Massenpetition und einer Volksinitiative steht, wurde sie von Verfechtern der direkten Demokratie als wichtiger Schritt in Richtung zu mehr Bürgerbeteiligung und zu einer Reduzierung des Demokratiedefizits der Europäischen Union begrüßt.

Organisationen und Kampagnen für direkte Demokratie

Für die 1961 gegründete Bürgerrechtsorganisation Humanistische Union ist die Einführung von mehr direkter Demokratie eines ihrer wichtigsten Ziele. 1971 gründete Joseph Beuys die Organisation für direkte Demokratie durch Volksabstimmung. 1986 initiierten die Grünen-Politiker Lukas Beckmann und Gerald Häfner die Aktion „Volksabstimmung gegen Atomanlagen“, die mehr als 580.000 Menschen unterschrieben. Seit 1987 fährt der Omnibus für direkte Demokratie durch die Bundesrepublik, um die Debatte um bundesweite Volksabstimmungen nach dem Vorbild der Schweiz zu befördern.

1988 wurde der Interessenverein Mehr Demokratie e. V. gegründet. Von ihm gehen heute fast alle direktdemokratischen Initiativen und Kampagnen sowie die meisten Volksbegehren auf Länderebene aus, die plebiszitäre Instrumente stärken sollen. Der Verein sammelte 1,1 Millionen Unterschriften für bundesweite Volksabstimmungen und übergab sie 1993 an die Gemeinsame Verfassungskommission. Während des Wahlkampfes zur Bundestagswahl 2013 sammelte der Verein mehr als 100.000 Unterschriften für die Einführung des bundesweiten Volksentscheids.

Im Juni und Oktober 1990 veranstaltete die Stiftung Mitarbeit in der Evangelischen Akademie Hofgeismar ein Fachgespräch zur direkten Demokratie. Dabei entstand der „Hofgeismarer Entwurf“, in dem die Ergebnisse der Debatte der 1980er Jahre gebündelt wurden und der maßgebliche Bedeutung für die Diskussion in den Ländern hatte und zur Grundlage für spätere Anträge im Bundestag wurde.

Nachdem der Verfassungsentwurf des Zentralen Runden Tisches in der DDR keine Rolle im Vereinigungsprozess gespielt hatte, gründeten ost- und westdeutsche Befürworter einer Verfassungsneuschöpfung im Juni 1990 das „Kuratorium für einen demokratisch verfassten Bund deutscher Länder“. Ihr im Juli 1991 in der Frankfurter Paulskirche vorgestellter Verfassungsentwurf enthielt ein dreistufiges Volksgesetzgebungsverfahren. Eine breite Öffentlichkeit konnte nicht für eine Debatte über eine Neukonstituierung der Bundesrepublik durch eine Volksabstimmung über eine neue Verfassung mobilisiert werden. Der Entwurf spielte aber eine Rolle in den Verfassungsausschüssen der Länder und in den Verhandlungen über eine Grundgesetzreform.

Die international ausgerichtete Nichtregierungsorganisation Democracy International mit Sitz in Köln hat es sich zum Ziel gesetzt, direkte Demokratie und Bürgerbeteiligung weltweit zu stärken.

Umfrageergebnisse

Bereits in den 1970er Jahren sprach sich in Umfragen etwa die Hälfte der Befragten für die Möglichkeit bundesweiter Volksentscheide aus, seitdem hat die Zustimmung deutlich zugenommen. Diese Entwicklung ist mit einer sinkenden Zustimmung zu anderen Institutionen der politischen Willensbildung verbunden, insbesondere mit einer wachsenden Skepsis gegenüber den Parteien und dem „Parteienstaat“. In Ostdeutschland ging mit zunehmender allgemeiner Unzufriedenheit mit der parlamentarischen Demokratie allerdings auch der Wunsch nach direktdemokratischen Instrumenten bis 2000 zurück, danach stieg er jedoch wieder stark an.